系统模型视阈下的农民工返乡创业政策分析

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇系统模型视阈下的农民工返乡创业政策分析范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

【摘 要】随着我国经济增速放缓，城市就业形势日趋严峻。农民工群体，作为曾经的“城市建设工程师”，如今也面临就业难的问题。鼓励和支持农民工返乡创业是解决农民工就业问题，推进劳动力结构性变化，实现农业现代化和新农村建设的关键路径。本文以系统模型为基础，构建农民工返乡创业的理论框架，从需求输入、政策输出、信息反馈、环境因素四个部分分析农民工返乡创业政策制定过程并对政策效果进行评估，提出优化建议。

【关键词】农民工；返乡创业；系统模型

一、问题的提出

自2010年开始，我国GDP的增速连续5年下滑，在经济下行的压力之下，就业是国家管理层最关心的经济指标之一。GDP增速放缓以及第一、第二产业规模的萎缩使得基数庞大的农民工群体面临严峻的就业形势。据统计，2014年全国农民工总量为27395万人，比上年增加501万人。当前，农民工就业主要依靠外出打工的形式增加收入，为此他们需要抛家别子，背井离乡。而由此又衍生了一系列社会问题，如“留守老人”、“留守儿童”、农村劳动力不足等。通过打工就业，可持续性不高；而返乡创业不仅能解决自身的就业问题，还能带动就业岗位的增加，可以辐射几代人，可持续性高。此外，农民工返乡创业还能带动产业东西部转移，推进中西部城镇化，缓解了城市劳动力过剩带来的社会不稳定因素，也顺应了当前劳动力结构性变化的大趋势。在这样的背景之下，2015年6月21日，国务院办公厅出台了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，提出了鼓励农民工返乡创业的一系列政策措施，并将实施《鼓励农民工等人员返乡创业三年行动计划纲要》。本文从系统模型视阈分析农民工返乡创业政策的演进过程，通过对理论模型与现实情况的比较，提出对后续政策的优化建议。

二、系统模型的引入及应用

1.系统模型

美国政治学家戴维・伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书中提出，公共政策是系统的输出，是系统对外部环境压力所做出的反应。系统具有开放性和适应性，环境发生变化后对系统产生压力输入，这些压力大致分为干扰、要求和支持三种。系统为了维持自身的生存与发展对压力做出反应，输出公共政策、决定和执行行动。随着输出政策的实施，系统又反馈于环境，而这反馈必然又影响到公众的要求从而影响下一轮输入。

2.农民工返乡创业的政策制定过程分析

就农民工返乡创业政策来说，系统是指以国务院为决策核心的政策制定的机构。作为系统输入的是农民工的就业、生存需求。系统输出的是农民工返乡创业政策。具有社会价值分配能力的决策机构在受到来自农民工群体的就业压力以及生存发展需求后，经过一系列诸如部门间协调、资源配置等运作，输出农民工返乡创业政策。政策出台以后对外部环境产生影响，受到影响的环境又对该项政策提出新的需求，如此形成一个不断循环的过程。

（1）需求输入

早在2008年，为了应对国际金融危机造成的就业难问题，国务院办公厅就了《关于切实做好当前农民工工作的通知》要求大力支持农民工返乡积极投身新农村建设并给予了政策上的支持，包括贷款发放、税费减免、工商登记和信息咨询等。一部分受过教育培训、拥有一定技术和资金储备的农民工具备了创业的初步条件，在政策的吸引下投入到返乡创业的大潮中。然而，由于自身和外部的因素的限制，实际创业过程中面临很多问题。

首先是缺资源。这里的资源指的是创业项目和创业人才。部分返乡的农民工虽然有创业的意愿，但却缺乏创业的项目以及创业人才。由于他们外出打工主要服务于第二、第三产业，因此，能想到的创业项目也有一定的局限性。低层次、低附加值的创业项目自然也无法吸引创业人才的加入。

其次是缺资金。返乡创业的农民工通常具备了一定的资本积累，但对于创办企业来说是杯水车薪。国家虽然有支持贷款的政策，但向银行部门贷款流程复杂、门槛较高，也难解燃眉之急。因此，他们多以民间借贷的方式解决流动资金不足的问题。

再次是缺能力。多数返乡创业者缺乏经营管理的实践经验以及创业的知识技能，对于不断变化的经济环境和市场趋势难以准确把握。从打工者到创业者，这一转变需要经过科学专业的指导和培训。

最后是缺载体。对于创业初期的企业，政策支持、资金保障、技术转化、人才招募一样都不能少。而这些都需要农民企业家们自己解决，既增加了创业的难度，又浪费了资源和精力。如果能够建立集成技术、人才、资金等要素的创业载体，必然能大大增加农民工创业的成功率。

这些问题都是农民工群体在创业过程中经历的难题以及产生的需求。而这些需求将作为系统输入对系统产生影响。

（2）政策输出

系统在接收到农民工创业群体的需求压力后，为了消除压力，经过一定的程序与运作，输出了一系列支持政策解决这一群体的需求。

2015年6月，国家再次强调了支持农民工返乡创业的重要性和关键作用。根据前期有针对性的调研，国务院办公厅出台了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（下称《意见》）并确定了五项措施来扶持农民工返乡创业：

一是简化创业场所登记手续，推进“一址多照”、集群注册等住所登记制度改革；

二是落实定向减税和普遍性降费政策；

三是在返乡创业的集中地区探索发行中小微企业集合债券等，鼓励银行加大信贷支持与服务；

四是发展返乡创业园和孵化基地，引导和鼓励电子商务交易平台渠道下沉，带动网络经营与创业；

五是加强创业培训，将返乡创业农民工等纳入社保、住房、教育、医疗等公用服务体系，运用政府购买服务等机制，帮助返乡创业人员改善经营、开拓市场。

《意见》还提出了《鼓励农民工等人员返乡创业3年行动计划纲要》，预期在2015年-2017年这3年中开展7个方面的支持计划，包括提升基层创业服务能力、整合发展农民工返乡创业园、开发农业农村资源、完善基础设施、电子商务进农村综合示范、专项创业培训以及返乡创业与万众创新有序对接等。这项计划纲要涉及的责任单位有发改委、人社部、农业部等近20个部委。

（3）信息反馈

“没有反馈，各种输出将完全相互独立；而有了反馈，输出就可能是高度相互关联的、累积性的和前后一贯的。”因此，信息反馈与系统输出有着紧密的联系。信息反馈一般包括了三类：一是支持；二是反对；三是建议。这三类反馈的信息与外界环境作用，又对系统形成新的压力，从而引起系统新一轮内部转化与运作，最终输出新的政策。支持指对输出政策的赞同与配合；反对指对输出政策不认可，认为政策不能解决农民工返乡创业问题；建议指输出政策有不完善的地方，需要进一步补充修改。

（4）环境因素

系统是由环境包围着的，环境对于政策制定具有重要影响。任何一个因素发生变化都会引起系统内部的应激性变化，而这样的变化对于系统就会产生压力。不仅如此，环境还提供政策内容结构和政策价值的选择趋向。要制定出好的政策，就必须对环境作出全面的分析。本文所讨论的环境主要是指农民工的个人素质、国家政策法规、社会经济情况、创业环境等内部与外部环境。

存在的问题：

1.对于支持农民工返乡创业，国家已经进行了顶层设计出台了很多扶持政策。虽然政策力度较大，但是还是存在政策不到位的情况。地方政策还未出台，真正到操作层面，实行起来比较难。

2.农村基础设施建设有待加强。政府提出依托互联网激发农民工创业创新的活力，但是农村不比城市，网络平台等基础设施及相关配套跟不上，网络创业不具备硬件条件。

3.农民工群体学历层次较低，缺少经营管理知识与经验，创业过程中无法看准市场动向，往往是跟风创业，容易失败。

对现行政策的补充：

1.加强新农村建设，包括公路、水、电、网络平台以及村容村貌等。为返乡创业的农民工提供良好的硬件环境。

2.加速政策落地，推进地方政策以及专项政策的出台。在具体操作层面，为创业者提供指导意见。

3.有区分的鼓励农民工返乡创业。对于具备创业初步条件的农民工要鼓励与支持，而对于其他农民工还是建议打工挣钱。

4.保持政策的稳定性与连续性。创业不是三五年能成功的，尤其是当下很多硬件条件都不具备的情况下。政策制定部门要考虑到政策对创业者的影响，在制定政策的时候以发展的眼光看问题，建立政策施行的长效机制。

5.创业者要强化自身金融知识的学习与培训。

参考文献：

[1]保罗・A・萨巴蒂尔.政策过程理论.三联书店，2004年

[2]陈振明.公共政策分析.中国人民大学出版社，2003年

[3]徐博.支持农民工等人员返乡创业，打造经济增长新引擎.新华社，2015年6月21日

[4]朱红根等.劳动力输出大省农民工返乡创业意愿影响因素的实证分析.中国农村观察，2010年5月

[5]戴维・伊斯顿.政治生活的系统分析.华夏出版社，1999年，第422页

[6]国家统计局官网.2014全国农民工监测调查报告.2015年4月29日