切实做好农村集体土地确权登记发证工作

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近年来，为规范农村土地资源市场，增加农民的财产权，江苏省积极开展农村集体土地确权登记发证。根据调研数据分析，江苏省已经建立科学的工作机制，组织专业培训学习，通过普查进行试点工作，工作经费落实比例增加，发证率普遍提高，各项工作稳步推进。但是，由于工作进展不平衡，农村集体土地确权登记发证还有很多工作要做。

一、农村集体土地确权登记发证存在问题及原因

（一）规章政策存漏洞

规章制度不健全。法律法规明确禁止农村宅基地通过买卖、入股、抵押等方式流转，继承或伴随房屋所有权转让而获得宅基地使用权的情况除外，但受让人必须只能是本集体经济组织成员，如果要转让给本集体经济组织以外的人员，该人员必须首先在集体组织中落户并符合申请宅基地的条件。在实际工作中，农村土地集中区都存在宅基地跨集体经济组织流转的现象，有的甚至跨村跨乡（镇）流转。

政策标准有歧义。在农村宅基地确权登记发证中，实行“一户一宅”制，但对于“户”的界定以及分“户”标准各地规定不一致。有的以公安户籍为准，有的则以是否结婚或是否达到法定年龄为准，容易引发矛盾。

（二）软件硬件缺保障

所谓“软件”是指基层工作人员、群众等利益相关者的思想文化水平，“硬件”主要是开展工作需要的经费、技术、专业人才及工作队伍等保障条件的落实标准。

思想认识不统一。由于农村土地市场的不健全，农村集体土地确权登记发证的成效难以在短期内实现，许多基层政府工作人员和群众对此项工作的意义和价值缺乏正确的认识，开展工作时态度不积极，存在抵触情绪，试点地区也没有达到预期的效果，增加了工作推进难度。

经费保障不充足。农村集体土地确权登记发证历时短，覆盖范围大，各级地方政府的财力有限，难以支撑全部的工作经费，即使已经支付的部分资金也是采取分阶段拨发的方式予以审批。江苏省共申请预算经费约5.4亿元，已落实经费约2.6亿元，其中，连云港市落实经费2290万元，工作经费较往年有所提高，但一些基层地区工作经费依然紧张：有的地区农村土地承包经营权工作经费到位率较低，甚至有的预算资金未完全到位。

技术薄弱缺人才。在农村地籍调查中，大量的确权工作队伍都是从当地乡村聘请人员组成，缺乏专业知识和技术，具体工作存在随意性，难以有效保障调查数据的真实性。省里组织了两期全省土地登记人员持证上岗培训，徐州、连云港、淮安、无锡、宿迁、泰州等6市也开展了土地登记发证工作人员继续教育，这些措施提高了政府工作人员的专业水平，但一些外聘的作业人员整体能力依然不高，影响了工作进度。

（三）历史问题难解决

遗留纠纷产矛盾。农村之间普遍存在的插花地和飞地等集体土地，权属争议较大，由于时间久远，缺少相关的权属证明材料，无法在短时间内调处矛盾，需要逐个调查确界，影响了整体工作的进度。

“一户多宅”成困境。主要有四种情况：一是具备分户条件未分户却实际占有多处宅基地形成的“一户多宅”。农村一些家庭子女结婚后申请其它宅基地，但仍然和父母住在一起，一户家庭拥有多处房屋；二是“建新未拆旧”导致的“一户多宅”。在农村宅基地管理中，申请建设新房屋需要填写承诺书，保证拆除旧建筑。然而，由于缺乏有效监督以及必要的强制措施，许多农民未拆除旧房屋，甚至住在旧房屋，闲置新房子；三是继承或被捐赠房屋而获得宅基地使用权造成的“一户多宅”。由于政策标准不统一，继承或被捐赠的程序方法不科学，缺乏有效的管理，宅基地闲置情况较多；四是历史遗留问题演变的“一户多宅”。《土地管理法》实施以前，由于“宅基地私有化”以及“少批多占”等观念影响，农村集体土地管理不规范，村委会收取一定的费用，负责宅基地的分配，农村宅基地凡申请就批准，“一户多宅”的现象大量存在。

（四）实际操作不科学

登记程序不规范。部分地区对曾经发放的旧土地证书未予以收回，也没有公布废止或注销，甚至还存在发放新证书继续依据旧证书决策的不正常现象，导致了农村集体土地登记发证中“一户”拥有多个土地证书，为后期不动产登记工作埋下了隐患。同时，登记表格的复杂性以及登记日期不一致等问题，不符合规范化登记标准，容易引发纠纷，降低了土地证书的权威性。

证书发放不达标。实际工作中，为减少矛盾纠纷，提高工作效率，许多权属有争议的土地证书滞留在国土资源部门，没有发放到具体的农民或集体经济组织。在农村宅基地和建设用地使用权中，对于超面积的宅基地使用权，通常采取“登记政府批准面积，备注超出面积”的方法，但此办法会使得农村集体土地确权登记后，农民不愿意主动领取证书，即使已经领取的证书，也因保管不善而轻易丢失，增加了土地证书管理难度，影响基层政府发证的积极性。

二、几点政策建议

健全法规保实施。宅基地使用权受让主体除本组集体经济组织成员外，可以扩大为本组集体经济组织成员外的人员，包括本村、其他村或乡镇的人员，但不包含城镇居民，其他村或者乡镇的村民在本村取得宅基地使用权需经本村2/3以上村民书面同意，从而颁发农村集体土地使用权证书。

统一标准防歧义。以不动产登记为契机，建立统一的农村集体土地确权登记发证办法。明确工作程序和细则，界定“户”的概念、分户标准、土地面积的计算范围和方法以及土地审批时间的阶段划分等内容，避免在工作中出现纠纷。

积极宣传促动员。召开动员大会、座谈会及经验交流会等，要求试点地区以及其它地区主要负责人和群众代表参加会议，集中解决工作中的疑惑和问题，做到统一思想，凝聚共识，共同推进农村集体土地确权登记发证。

开源节流筹经费。进一步明确地方为主的原则，加大省级政府奖补力度，对经济薄弱的地区倾斜扶持，尽量帮助基层政府缓解财政支出压力，借助企业援助拓宽经费来源渠道。同时，减少经费开支，提高资金使用效率，以最少的资金发挥最优的效果，从而实现“开源节流”筹经费。

加强培训提能力。建议由省里专门培养一支师资力量，对县、乡（镇）、村等基层工作人员做到培训全覆盖。通过专业知识技能培训和现场模拟演练，不断提高基层工作人员业务水平和反应能力。

科学分类解矛盾。坚持“户籍一致”的原则，实行实名制登记，防止在登记中弄虚作假，严格保障“一户一宅”目标的实现。为解决历史遗留问题导致的权属纠纷，根据1982年《村镇建房用地管理条例》和1987年《土地管理法》分三阶段进行确权登记发证。同时，成立村调整土地小组和争议仲裁小组，确定权属调查的指界人，可通过村民小组会议或2/3村民代表同意推举产生。

登记规范趋常态。制定严格的规范化登记文本，按照法律规定的程序操作，组织专人对土地登记档案进行修改和完善，及时纠正不规范的土地登记行为。对于原有土地证书未收回或未公告废止、注销的，国土部门采取适当方式，比如以旧换新、低价回收等措施，收回旧土地证书，严格依据新证书开展工作，避免引起农村集体土地关系混乱。

乘热打铁发证书。在农村集体土地确权登记环节结束之后，农民的意识有所提高，及时发放土地证书会更加便利。部分权属有争议的共有宗地登记证书，可以暂留国土部门，但备注的争议内容各主体都必须承认且不得擅自更改。在证书发放环节，要加强监督核查，制定奖惩细则，将实际发证率作为主要考核评价指标，从而提高农村集体土地证书的发放率。同时，加快土地证书的应用，真正实现农民财产权的增加，从而调动利益主体的积极性。

（作者单位：南京农业大学公共管理学院）