合理保护 生态发展

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摘 要：浙江千岛湖是一个大型人工湖泊，和宁国市的青龙湖具有很多相似之处，淳安县政府多年来始终把坚持保护水体放在核心重要位置，数次打赢环境保卫战。笔者通过研究千岛湖保护开发的案例了解到，千岛湖的一些做法实际上宁国市已经运用到实践中，但是从结果来看，水质下降的趋势并未得到根本扭转，究竟我们的措施中还有哪些不足，有哪些差距，下一步该怎样做，笔者通过研究千岛湖的成功经验做法，试图为宁国市青龙湖的水体保护提供参考借鉴。

关键词：政府；水体保护；监管

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）03-0010-02

青龙湖是宁国市山水画卷上的璀璨明珠，是整个青龙湾原生态旅游度假区的核心。在国内多数江河、湖泊和水库普遍受到污染而加剧水资源短缺的大背景下，市民对青龙湖的开发、水质保护等问题高度关注，因此，合理保护与生态开发青龙湖，已经是政府当前的重要课题。随着经济社会的发展，青龙湖的功能进一步强化，效益更加凸显，相应的各种问题也随之而来，解决不好必将制约整个湖区的可持续发展。

一、当前宁国市青龙湖保护开发中的制约因素

（一）管理体制机制问题

2010年，宁国市设立青龙湾原生态旅游度假区管理委员会，主要负责以湖区为核心而打造的青龙湾原生态旅游度假区的经营管理、开发建设等各项事宜。

在“保护优先、合理利用、持续发展”理念指引下，宁国市也出台了一些规定办法，但是，相应的管理机制还需进一步完善。一是相关管理制度亟待完善。2014年，市政府批准施行了《青龙湾原生态旅游度假区管理办法》，出台了《青龙湾度假区规划管理技术规定》。两个文件中都就环境保护问题提出了明确要求，但因是综合性文件，技术性条款较少，配套实施细则不完善，操作性欠缺。二是综合管理机制还需强化。湖泊景区有其特殊性，环境管理是一个综合性系统工程，涉及多个部门和乡镇街道，而且很多问题具有多变性和阶段性特点，因此仅靠某个部门是难以实施的，而且，相关部门的一些执法管理往往是“突击一下”，还没有形成常态，因此很难带来长效。而且，职能部门不能“民不举，官不究”；也不能因为规定、办法的暂时欠缺“软作为”，甚至是“不作为”。

（二）水体保护问题

目前，影响青龙湖水体安全的因素在逐渐增多，问题也越来越突出。直接造成水体富营养化、影响水质安全的因素，主要有湖区周边乡镇种植业化肥污染、畜禽养殖污染、香菇废弃菌棒营养物污染、渔业养殖污染、垂钓者饵料及生活污染、农家乐及住户生活垃圾污染、生活污水排放、周边山体植物沉淀（如腐叶）、船只污染等等。此外，采砂活动、违法建设等也造成水质变差。

近年来，随着青龙湖旅游的大力开发，不同利益群体开始抢占景区资源，带来更多环境影响因素。而且，随着进入湖区人员的大幅增多，农家乐餐饮及生活垃圾增多，垂钓者化学饵料特别是成百上千斤玉米、菜籽饼等饵料的投放，造成水体污染物大大增加，严重超越水体自身净化能力，破坏水体的生态平衡，污染整个饮用水源区，因此亟待采取强力措施进行清理或规范。

（三）管理保护的路径问题

湖区的管理保护还需进一步明确路径、拓宽渠道。目前，在青龙湖环境保护问题上，还处在被动应对阶段，主要是针对已经出现或者不断加剧的问题，采取相应的缓解应对措施，不能从源头上根治，也不能保证将来不会反复，究其原因还是管理保护的渠道过窄、路径不明确、手段单一。比如说，垂钓问题，仅靠执法处罚是难以从源头杜绝此类污染的，相关执法人员也不可能长期与垂钓者开展“游击战”。目前，针对湖区的环境保护我们还缺乏严谨的定量分析和定性分析。青龙湖水质状况到底如何，变化趋势怎样？水体富营养化的主因，到底是什么？针对每一类环境影响源应该分别采取什么样的防治措施？等等，这些都需要有专业性的研究作为支撑。

目前，我们亟待建立起生态保护专项资金，同时也缺乏稳定科学专业的专家机构指导，从而不能有效地对环境问题进行长期监测、全面诊断，对于下一步环境保护的工作方向和合理路径还没有形成系统的方案。

二、千岛湖保护开发的主要做法和成功经验

在千岛湖的旅游开发中，淳安坚持立足县情，牢固树立生态环境是千岛湖旅游的灵魂的理念，几次打响生态环境保卫战，这当中有很多经验做法值得我们借鉴。

（一）坚持政府主导

1963年，淳安隶属于省会杭州市直管后，提高了保护开发千岛湖的立足点，站在全杭州甚至是全浙江省的高度进行决策。在发展过程中，淳安县始终注重政府主导，在门票分配、景点经营等方面的改革构建了大体制，成立了姜家产业区块管委会，千岛湖旅游度假区管委会独立运作。组建了游船艇公司、国有控股的浙江千岛湖景区旅游有限公司、国有的千岛湖西南景区旅游有限公司，从而形成了“一局两委一处三公司”的旅游经营管理体制新格局。

（二）坚持保护水体

一是建立健全保护机制。通过不断出台规范性文件，为千岛湖水环境筑起全方位的政策保护网。2005年以来，淳安县人大相继通过了《关于进一步加强千岛湖保护的决议》《关于进一步加强千岛湖生态环境保护工作的通知》等一系列规范性文件，把千岛湖的保护上升成为全县人民的共同意志。同时，针对水体保护还有一系列专门的规范性文件，2009年县委县政府成立千岛湖水环境保护综合督察领导小组，先后制定出台了《千岛湖水环境管理办法》《淳安县渔业资源保护和管理办法》等等，全面整治影响千岛湖水环境的行为。

二是加强综合治理。第一，全力有效控制工业污染。20世纪90年代中期以来，淳安先后关停并转了造纸、化工、电镀等40余家污染企业，至今无一家重污染企业。第二，全力有效加强源头保护。淳安在全省建立首个巡山护林员制度，同时，每年向千岛湖投放600万尾以上鲢、鳙鱼苗。2006年在全县启动“清洁乡村”工程，建立起村级保洁员队伍。2010年又在全省率先启动垃圾集中收集和无害化处理工作。第三，全力有效整治环境问题。2009年以来，在全县开展以采砂、网箱养殖、垂钓、船舶污水“上岸”、违章建筑整治为重点的“五大整治”行动。

三是加大投入。淳安不仅建立了浙江省首个县级环境保护专项基金――千岛湖保护专项基金，还专门设立生态县建设专项资金。同时，还特聘中国环境科学研究院的知名学者和专家为千岛湖水环境保护顾问，为保持和改善千岛湖的优良水环境出谋划策。

千岛湖保护开发的成功经验告诉我们：第一，理念是核心因素。必须牢牢树立生态环境是湖泊景区的灵魂这一核心理念。在旅游业发展中必须坚持可持续的发展理念，在保护的前提下进行开发才有长远效益。对一切污染水源问题的整治，必须有雷霆手段、断腕决心。第二，体制是重要保障。一湖清水是湖泊景区的生命线，因此保护好水体必然是极大的挑战。千岛湖的成功与政府的强势主导和政策护航密切相关。政府从体制机制上筑起政策保护网，特别是推动各项管理常态化，形成长效机制。

三、千岛湖的成功经验给我们的启示与思考

（一）政府主导，统一管理

对于一个肩负着全市人民安全用水使命的大型综合水利工程，青龙湖发展旅游业，必须以不破坏水域生态环境为前提。为此，对于湖区的规划、设计及旅游开发，务必坚持政府主导、统一管理的原则。

千岛湖曾经因为农业污染、工业废水污染、生活污水以及垃圾等的大量流入，加之旅游业的完全市场化开发，造成1998年、1999年和2003年库区连续暴发较大面积水域蓝藻，致使湖水和水产品产生明显异味，水质下降。为此，淳安县除了加强水资源的保护和加大产业结构调整外，还不断深化旅游经营管理体制改革。自2005年起，不再允许新批私人游船运营，原有的私人游船与国营游船一并移交国有控股的千岛湖景区旅游管理公司统一经营、统一售票，并建立私人游船逐步退出机制。浙江作为民营经济最为发达的省份，在涉及生态环境保护问题上，毫不犹豫地采取了政府主导的管理体制。我们需要充分吸收借鉴其经验，在青龙湖的旅游开发中，要由政府主导，宁可缓开发，不可错开发，环境资源一旦破坏所造成的损失是难以估量的。

目前，宁国市青龙湖的旅游开发还处于初级阶段，尚未形成规模，因此，做好景区整体规划和重点景区建设规划十分重要。政府要把湖区的旅游开发、资源环境保护同周边乡镇的经济发展、环境卫生整治作为一个整体来规划。要科学预见未来可能会污染水源、破坏环境的因素，通过合理规划从源头遏制。同时，对于湖区旅游项目的设计、开发及其宣传促销，也要坚持政府主导的原则推进，不可为图一时的所谓速度和政绩，降低进入门槛，造成僧多粥少、恶性竞争的局面，从而给湖区的生态环境造成重大破坏。

此外，还要进一步加大投入，建立青龙湖生态保护专项资金，建立专业的环保顾问团，为湖区生态环境保护提供专业、长效的保障。

（二）部门联动，监管常态

只有常态才能带来长效。必须增强全市上下保护环境、保护生态的意识。建议借助全市共创文明城市的契机，宣传部门要加大环保宣传的力度、广度，借助广播、电视、报刊、网络等各种媒体加大保护环境、保护水资源的宣传力度。

组织开展水上秩序专项整治。建议市政府成立专项工作组，开展集中整治，对各类涉渔业行为进行全面清理。对造成环境污染、影响水上交通安全和景区运营的行为，坚决予以整改。同时，对垂钓行为进行引导规范，做到“堵”与“疏”相结合。一方面，尝试划分禁钓区和垂钓区，实行区域管理，尽可能缩小垂钓规模。另一方面，划定垂钓行为“红线”，对垂钓方式、投放饵料情况进行严格限定，严禁过量抛撒饵料。抓好取水口水源一级保护区监管。在取水口一级保护区500米处陆域和水域设置拦网，进行物理隔离。禁止渔船、客船、车辆靠近、停泊；禁止养殖、个人垂钓等一切行为，同时加强日常监管和动态巡查执法。

加强对各类船只的监管。淘汰旧船只，采用新能源动力船。对采砂、渔业生产船只要严格审批。清理私人船只，逐步减少现有游艇数量。严格控制渔业养殖行为。对湖区渔业养殖规模、养殖方式进行严格控制，加大对炸鱼、毒鱼、电鱼等违法行为的查处。

加强对湖区周边活动的规范管理。会同环保部门，对湖区及周边餐饮业的废水、废渣进行严管。加快建设上游的农村生活污水处理工程，将农村生活污水尽可能纳入污水管网进行处理，减少上游生活污水直排对湖区水体造成的环境压力。

做好常规管理工作。一是继续做好水面垃圾清理。组建打捞队伍，建立打捞长效机制。二是进一步严格项目管理。严格审查入驻景区的项目。对在度假区核心区内餐饮、商店等的建设必须统一规划，要与景区的整体建设风格相容，要与湖光山色相呼应，不能随意建设。

（三）多元开发，突出生态

在湖区旅游项目的开发设计上，应当充分利用青龙湖优良的自然生态环境优势，使各类旅游产品的开发与生态资源优势紧密结合，既多元开发并举，又处处突出生态。根据湖区水域广阔、岛屿众多、森林覆盖率高、水产丰富鲜美的特点，可以适时推出森林氧吧游、环湖自行车、徒步旅行、青龙湖全鱼宴等生态旅游项目。在产品促销方面，要加强与周边景区的合作，共同宣传、营销，做到旅游促销组团化。