基于全过程的土地整治项目绩效评价
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摘要：土地整治绩效评价是土地整治的风向标，对土地整治的成效起着重要的作用。在浠水县土地整治规划项目的背景下，从项目初期开始到项目结束后构建全过程的土地整治绩效评价指标体系，运用层次分析法和模糊综合评价法建立模型进行评价。结果表明，“项目总体绩效”评价结果为“优”等，对应分值处于高得分水平。通过分析研究可以更好地把握项目实施情况，确保土地整治工作的质量和效益。
关键词：土地整治；全过程；绩效评价；层次分析；模糊综合评价；湖北省浠水县
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）09-2073-07
随着中国工业化和城市化的持续快速推进，保发展与保耕地的“双保”压力已迫使土地整治成为当前保障国家经济持续发展以及粮食安全的重要手段。从2001年以来，经过各地各部门对土地整治工作的积极推进和不断发展，中国通过实施土地整治新增耕地276.13万hm2，2006年以来复垦还耕面积9.87万hm2，“十一五”时期建成高质量基本农田1 066.67万hm2[1]。随着土地整治事业的不断推进，今后中国土地整治项目数量和投资仍然会持续大量增长。《全国土地整治规划（2011-2015年）》也于2012年经国务院批准后实施，对土地整治的未来发展方向进行了规划布局。
近年来，中国公共支出项目绩效评价逐渐成为国家财政预算改革的重要内容。2002年建立了“中央本级项目预算绩效考评制度”。2004年颁布了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，对公共项目绩效水平的考核开始成为中央政府制定公共财政预算的重要依据。随着公共部门绩效评价发展的成熟和中国公共财政改革的推进，作为重要公共投资项目之一的土地整治项目的绩效评价理所应当地成为公共财政改革和公共项目管理的重要内容[2]。
现有的土地整理绩效评价研究主要是侧重整治后结果的绩效，虽然项目完成后结果的绩效评价决定了其成功度，但无法反映项目实施各环节绩效高低，而项目最终的绩效水平实际是各阶段绩效水平的累计体现，各环节优劣将直接影响项目最终的总体绩效水平。因此，土地整治项目全过程的绩效考核与评价，对项目绩效的改善与提高更具现实指导意义。基于此，本研究对土地整治项目可研与规划设计、项目实施、项目管理、项目成效、后期管护等予以全面分析，形成完整的绩效评价体系，找寻土地整治项目各阶段绩效存在的问题，从而为土地整治项目绩效的改善和政府部门绩效管理与相关政策制定提供参考依据。
1 研究区概况及研究方法
1.1 研究区概况
项目区为浠水县巴河镇，位于东经114°59′-115°38′，北纬30°12′-30°49′、。属于亚热带季风性湿润气候，冬季低温少雨，秋季凉爽干燥，春夏季湿润多雨，一年四季分明。巴河镇农村土地整治示范项目区涉及25个行政村，地域面积71.44 km2，设项目区总面积5 920.576 hm2，其中建设面积3 327.69 hm2。
项目建设总投资规模为9 805万元。项目施工内容包括五大工程分别是：土地平整完成830.31 hm2；农田水利工程新建斗渠145条、排灌沟180 586.31m、农沟53 408.62 m、人行桥30座、机耕桥9座、泵站9座、清淤570 052.48 m3、坑塘整治168口；田间道路工程中新建田间道73 201.89 m、修复田间道25 938.86 m、生产路203 676.38 m、人行桥29座、水泥路25 184 m；村庄整治完成修复村庄道路4 471 m、打桩6 696.5 m；防护林建设种植扁柏13 964棵。
1.2 研究方法
运用层次分析法将土地整治项目分成可研与规划设计、项目管理、项目实施成效、项目后期管护等层次，运用递阶层次结构理论，使各因素相关关系系统化，从而将问题分析归结为最低层的方案措施相对于最高层目标的优劣次序问题，运用1-9标度值法确定各层次因素的权重。构建的土地整治全过程绩效评价指标体系如表1。
模糊综合评价法具有结果清晰、系统性强的特点，将其应用于土地整治项目绩效评价，可以有效评价土地整治项目实施所带来的各方面影响，使评价更具科学性与针对性。在确定了评价因素、评价等级和各评价指标的权重等的基础上，构建隶属度矩阵描述各因素及因子的模糊界限，确定算子，构造多层次模糊综合评判矩阵，通过数学表达式B=A×R计算评价结果，最终确定评价对象所属等级[3-9]。
1.2.1 土地整治全过程绩效评价隶属度矩阵的构建 对于浠水县土地整治项目全过程的绩效评价的评价标准等级共分为5个级别，即V={V，V1，V2，V3，V4}={A，B+，B，C+，C}。各评价指标因子的隶属度见表2。
根据表2，可以构建土地整治全过程各评价指标的隶属度矩阵：
设可研与规划设计、项目实施、项目管理、项目实施成效、项目后期管护所对应的指标
隶属度矩阵分别为：R1、R2、R3、R4、R5，则有：
R1=0.8 0.2 0 0 00.7 0.3 0 0 00 0.9 0.1 0 00 0 0.1 0.9 00.8 0.1 0.1 0 00.8 0.2 0 0 00 0 0.7 0.3 00 0.6 0.4 0 0R2=0.2 0.8 0 0 00.3 0.7 0 0 00.3 0.4 0.3 0 00.1 0.5 0.4 0 00.4 0.6 0 0 00.5 0.4 0.1 0 00.9 0.1 0 0 00.6 0.3 0.1 0 00.7 0.3 0 0 0
R3=0.5 0.3 0.2 0 00.7 0.2 0.1 0 00.55 0.4 0.05 0 00.6 0.35 0.15 0 00.6 0.3 0.1 0 00.65 0.35 0 0 00.6 0.3 0.1 0 0R4=0.4 0.4 0.2 0 00.5 0.35 0.15 0 00.6 0.3 0.1 0 00.5 0.3 0.2 0 00.5 0.4 0.1 0 00.6 0.35 0.05 0 00.7 0.15 0.15 0 00.6 0.4 0 0 0
R5=0 0 0.4 0.6 00 0.2 0.35 0.45 00 0.3 0.5 0.2 0
3 结果与分析
3.2 土地整治全过程绩效总体评价
B=A×R
=[0.137 7，0.151 3，0.477 2，0.139 8，0.094 0]
×0.43 0.39 0.13 0.05 00.43 0.49 0.08 0 00.61 0.31 0.08 0 00.55 0.34 0.11 0 00 0.09 0.42 0.49 0=[0.50，0.33，0.12，0.05，0]
根据隶属度最大原则，该地区土地整治项目实施全过程绩效评价结果为“A”。
3.3 评价结果分值转换
为了使评价结果更为直观，引入评价结果分值转换表，将模糊综合评价的等级转换为具体分值（表3）。
将分值记作T=[100，80，60，45，30]
则各指标的分值计算公式应为：S=T×B
设“可研与规划设计”分值为S1，“项目实施”分值为S2，“项目管理”分值为S3，“项目实施成效”分值为S4，“项目后期管护”分值为S5，项目总体绩效分值为S。
1）“可研与规划设计”的分值测算：
S1=B1×T=[0.43，0.39，0.13，0.05，0]×10080604530=84.25
2）“项目实施”的分值测算：
S2=B2×T=[0.43，0.49，0.08，0，0]×10080604530=87.00
3）“项目管理”的分值测算：
S3=B3×T=[0.61，0.31，0.08，0，0]×10080604530=89.60
4）“项目实施成效”的分值测算：
S4=B4×T=[0.55，0.34，0.11，0，0]×10080604530=88.80
5）“项目后期管护”的分值测算：
S5=B5×T=[0，0.09，0.42，0.49，0]×10080604530=54.45
土地整治全过程总体绩效分值为：
S=B×T=[0.5，0.33，0.12，0.05，0]×10080604530=85.85
3.4 评价结果分析
3.4.1 可研与规划设计结果分析 通过模糊综合评价，“可研与规划设计”评价结果为“A”等，对应分值为84.25分，略低于项目总体绩效分值1.6分。说明在项目的可研与规划设计里，目标科学性、决策依据、组织领导、公众参与情况、规划设计规范性、设计方案可选性、重复设计情况、目标可考核性等方面是达到了“优”等要求的。
在项目设计过程中，由于多次征求了农业、水利、环保等部门意见，以及镇、村意见，与镇村发展规划和部门规划相衔接，所以项目的工程布局和设计方案都比较合理。预算编制执行《土地开发整理预算定额标准》（2005年），材料价格信息采用造价信息与当地实际材料价相结合，符合当地实际。但是，由于该项目在规划设计和预算编制阶段，时间紧，项目面积大，审批实施战线长，随着农户要求的提高，导致一些工程不符合实际，项目区群众有不同意见，当地政府、村组干部和村民多次要求调整变更部分工程项目。所以在不影响项目发挥整体效益的情况下，调整了工程量。因此，项目在前期的项目设计方面还有不足，还有一定提升空间，前期的准备工作应该进一步加强，工作效率有待进一步提高，规划设计的公众参与度还应加强，以减少不必要的变更工作。
3.4.2 项目实施评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目实施”评价结果为“B+”，说明在项目招标、工程监理和管理机构情况、制度健全性、工程管护、项目档案管理、资金拨付进度、项目资金使用率、资金使用手续完备性、资金支出合规性和会计管理规范性9个方面达到“优”等。
浠水县巴河镇农村土地整治示范建设项目符合国家和省政府高产农田建设战略，符合土地利用总体规划和土地整治专项规划，项目申报遵循选址、征求镇村及村民意见，可行性研究、部门同意、专家评审、立项批复等程序，项目选址及规划方案切合客观实际，建设规模、新增耕地等目标明确细化，以“绿色生态”为规划设计理念，以服务项目区农户为主要准则，项目目标设计是合理的，但由于项目区地形地貌属于丘陵，只有基本农田地势较为平坦，所以土地整治的难度相对较大，需要建设的工程较多，需要的资金投入也就相应较高，然而国家对于资金的投入是有限度的，这就要求地方政府设法拓宽资金来源和渠道，从而加强项目的资金投入，进一步降低投入产出比，增加耕地净收益。
3.4.3 项目管理评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目管理”评价结果为“A”等，说明在工程实施进度、土地平整程度及耕作层厚度、灌排保证率、新增耕地率、田间道路通达度、灌渠硬化程度、项目完成质量等方面均达到了“优”等要求。
项目的承担单位为县国土资源局，项目实施单位为县土地整理中心即项目法人，组建项目建设现场管理办公室，由县国土资源局和巴河镇人民政府抽调人员组成，具体负责项目现场的全面管理。严格执行项目法人制、公告制、合同制、工程监理制和招投标制等五项基本制度，同时还制订了工程现场管理制度、廉政廉洁制度、工程质量管理制度、财务管理制度、工程建设监理制度、档案管理制度、工程建设报告制度、项目竣工验收制度等八项项目管理制度，严格实行土地例会制、变更审批程序、计量验收程序、资金拨付程序等相关程序。项目在批准的年限内实施完毕，工程质量合格，工程达到设计要求，档案资料齐全，资金使用管理规范符合相关规定。虽然施工期间由于规划设计变更以及气候等不确定因素干扰，使得项目预算有所调整，施工工期有所加长，但是从整体上来看，项目目标实现程度较高，项目完成质量较好。
3.4.4 项目实施成效评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目实施成效”评价结果为“A”等。说明在群众满意率、防护林保护耕地面积、新增防护林面积、年新增纯收入、土地利用率增量、土地整治面积提高率、粮食产量水平、人均耕地面积增幅等方面是达到了“优”等要求的。
在经济效益方面，项目新增耕地可以产生较大的经济效益收入。社会效益方面，由于项目的实施在一定程度上解决了项目区人多地少的矛盾，增加了项目区机械化生产的便捷度，同时贫困人口的脱贫致富和土地权属纠纷的减少更有利于维护农村社会的安定和谐以及缩小城乡差距。生态效益方面，通过实施生态工程，可防止洪涝灾害的影响，减少水土流失，保证农作物稳产、高产；配套完善的沟、渠、路、林不仅可以排洪还可以有效固结土壤。
3.4.5 项目后期管护评价结果分析 通过模糊综合评价，"项目后期管护"评价结果为“C+”等。说明在项目完成后，各方面对项目的工程保护率、后期人员调配使用方面和整体资金情况的维护效果一般。
项目在工程后期管护方面制定了方案、签署了协议，措施落实情况好。项目竣工后，项目领导班子继续强化了项目后续经营管理，项目业主及时就土地权属、新增耕地面积、农业基础设施等与土地使用者办理移交使用手续。
不过，评价结果也表明该项目在后期管护方面还有一定的提升空间。首先，在土地整治工程后期巴河镇人民政府虽然建立了耕地保护动态巡查制度，按照“谁使用、谁管护”的原则，加强日常管理，但是与前期项目达到成效相比，加强日常管理的效果不明显；负责后期管护的农业部门监督指导了改善土壤质量、推广高优农业、以及现代农业生产几方面，对于工程保护方面的措施做得不到位。
3.4.6 项目总体绩效评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目总体绩效”评价结果为“优”等，对应分值处于高得分水平。说明项目工程投入使用后，能够充分发挥土地整治潜力，增加有效新增耕地面积，“田、水、路、林、村”得到了合理规划和有效整治，提高了项目区土壤肥力、土地利用率以及粮食产量水平，方便了项目区的生产与生活。
综合以上六个方面的分析，该项目实施后产生的社会效益是巨大的，生态效益是明显的，经济效益按农业项目标准是显著的。达到了社会效益、经济效益与生态效益的统一，符合土地整治示范建设项目的目标[10-16]。
4 结论
以浠水县土地整治项目为例进行实证研究，从可研与规划设计、项目实施、项目管理、项目实施成效和项目后期管护五个方面，选取了共35个评价指标因子构建了评价指标体系，利用层次分析法和模糊综合评价法对项目实施的全过程进行绩效评价研究。
为针对全过程进行绩效评价，研究从项目初期开始进行绩效评价，一直到项目结束后的后期管理逐一进行绩效评价。从整体上看，全过程的绩效评价有诸多益处，因从项目设计阶段开始对工程进行绩效评价，使得管理单位与施工单位对项目有了很全面的把握，加强了对项目的全程跟踪管理，可以更快地发现问题并及时督促整改，很好地确保了项目工程的进度和质量。
经过实例研究，可以看出在进行土地整治项目的时候，一定要突出过程，避免评价结果产生偏差，做到过程与结果并重，把提高土地整治效益，落实到土地治理的各个环节上，更好地发挥绩效评价在土地整治中的重要作用。
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