关于我省失能老年人养护情况的调查报告

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[关键词]我省失能老年人；养护情况；分析；问题；建议

失能老人是指生活不能自理、必须依靠他人照料的老年人。2010年全国第六次人口普查结果显示，我省半失能、失能老年人约有80万人，占老年人口总数的15.8%，伴随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能老年人的数量将持续增长。与此同时，城镇化背景下劳动力人口迁移带来的空巢现象、计划生育政策导致的家庭规模小型化，将进一步加剧失能老人的养老矛盾。为了掌握我省失能老人的养护情况，我们组成调研组，对省内多地的养老机构和社区进行了走访，并采取问卷调查的方式，了解失能老人的生活状况。现将调查情况分析如下：

一、基本情况分析

1.失能老人的养老意愿。居家养老仍是绝大多数失能老人的第一选择，但城乡差别较大。此次调查可以看出，农村失能老人居家养老意愿明显高于城市失能老人。如：鹤岗市失能老人入住机构需求达到20%，而各乡镇中最高的也只有6%。分析其原因，主要有以下几点：一是城市失能老人的家庭成员相对农村少，对儿女依附程度相对弱；二是城市失能老人经济收入较农村高，承担养老机构费用的能力相对较强；三是城市失能老人受教育程度高于农村，养老观念相对开放；四是城市照料网络比农村更加完善，城市失能老人有更多选择。

2.失能老人家庭收入情况。贫困失能老人（包括低保、低收入家庭）占比高。民政系统的数据显示，齐齐哈尔市困难失能老人占失能老人总数的31%，而鹤岗市则达到了48%。另外，我们对问卷中失能老人的收入情况进行了统计，双鸭山市、集贤县、萝北县、绥滨县月收入500元以下的失能老人比例大致在40%—60%之间，鹤岗市高达70%。这表明有相当一部分失能老人虽然不在贫困群体中，但经济依然拮据。

3.期望养护费用情况。失能老人期望的养护费用显著低于现实养护费用。通过对各地问卷的统计，我们发现，当地养老机构平均收费水平基本上是失能老人所能承受费用的两倍或更高。例如在双鸭山市，公办养老机构平均每月床位费600元、半失能介护费800元、伙食费300元，共1700元。而当地老人每月能承受的养护费用或保姆费平均在800元左右。在集贤县，养老机构平均每月收费在1000元，问卷中绝大多数失能老人只能承受500元的费用。

4.医疗费用支出、报销情况。医疗费用报销比例平均在60%左右。由于经济水平和收入情况的不同，各地失能老人在医疗费用支出上会有一定的差异。因此在调查中，对费用支出数额情况不做比较分析，只与其对应的报销情况进行比对。问卷中，双鸭山市大多数失能老人年均医疗费用4000—6000元，可报销费用2500—3500元。鹤岗市年均医疗费用3000—5000元居多，可报销费用在2000—3000元。

二、失能老人养护中存在的主要问题

1.失能老人护理补贴惠及范围不够全面。目前我省出台的《黑龙江省人民政府办公厅关于建立贫困失能老年人护理补贴制度的通知》（黑政办发〔2013〕4号）已全面实施，发放范围为具有我省户籍且年龄在60周岁以上的城乡低保、低收入家庭失能和半失能老年人。调查中我们发现，除低保、低收入家庭外，还存在着这样一个独特的失能老人群体，且规模较大，即家庭月收入在500元以下，生活同样困难，但不在低保、低收入家庭之列。他们同样需要扶助，但却没有被补贴政策惠及到。

2.失能老人照料需求与机构供给存在多种矛盾。一是失能老人照料供给总体不足。虽然目前全省机构总床位数达到约13万张，但民办养老机构床位占比较大，而除极少数规模较大的民办养老机构收养失能老人外，绝大多数民办养老机构拒绝接收失能老人。因此，总体上针对失能、半失能老人的长期养护床位缺口很大。二是贫困失能老人机构照料需求难以实现。在调研中我们发现，低保、低收入困难失能老人占失能老人总数超过20%，如果困难失能老人中有10%的机构养老意愿，那么总人数就超过1.5万人。但公办和集体养老机构只收养“三无”、“五保”老人，对困难失能老人入住没有优惠政策，因此，这部分贫困失能老人难以实现机构养老。三是失能老人长期养护中的医疗救治和康复保健服务没有普及。对于失能老人来说，长期照料中最重要也最需要的一环就是医护。而在调查中我们发现大多数民办机构和部分公办养老机构由于客观条件所限，只有生活护理服务而缺少医疗救治和康复保健服务，医、养、护三位一体的机构运营模式还没有普遍形成。

3.社区功能不够完善，没有真正成为失能老人居家养老平台。通过对各地社区的实地考察，大多数社区对失能老人的服务，都仅限于组织志愿者不定期的义务帮忙和邻居互助方面。还没有建立起医疗保健、餐饮供应、便民事务、家政服务、物品配送等功能完善的失能老人服务平台。中介服务、上门医疗服务缺失，导致目前很多社区的失能老人照护压力仍落在家庭成员中，远没有达到居家养老的条件。

4.护理人员长期缺失、流失，导致失能老人养护水平低下。在调查中，几乎所有的养老机构都反映两个问题：一是招工难。目前，绝大多数护理员都是年龄在45岁到55岁左右，没有专业护理知识的农村妇女或下岗失业人员，很少有护理专业背景的年轻人愿意从事失能老人护理员的职业。二是人员流动性强。由于工作繁重、收入较少、社会认同感低等原因，很多新护理员在工作几个月后就会离开，由于长期缺少“新人”和长期使用“新人”，导致失能老人护理专业水平不高。

三、关于提高失能老人养护水平的建议

1.失能老人补贴的发放范围应适度扩大，发放标准应适时提高。一是结合当地具体情况，制定《贫困失能老年人护理补贴发放实施细则》。应充分结合当地财政收入水平和居民消费水平，在保证不低于全省补贴标准的前提下，因地制宜地适度提高补贴标准，扩大发放范围。二是制定独生子女家庭失能老人护理补贴政策。第一代独生子女的父母正逐步进入老年，这些人为国家计划生育政策做出了巨大贡献，但同时也增加了自身的养老风险和难度。特别是农村，独生子女家庭贫困比例大，且伴随着空巢、失独，失能老人养老状况堪忧。对于这部分群体，政府是有义务承担部分养老责任的。建议制定独生子女家庭失能老人护理补贴政策，并在医疗救助、机构养老等方面给予特殊照顾。

2.增加失能老人养护床位供给，提高养老机构服务水平。一是鼓励民办养老机构开展失能老人照护服务。在切实落实好用地、用电、用水、取暖、税收等方面对民办养老机构的现有扶持政策的基础上，建议取消床位限定标准，对所有合法登记的民办养老机构全面给予运营补贴，并对民办机构新增失能老人护理床位，一次性给予高于普通护理床位标准的建设补贴。二是公办养老机构提高失能老人护理床位比例。各地市应逐年加大福彩公益金和政府资金的投入，持续增加失能老人养老床位的比例指标，实现失能老人养老床位的快速增长。三是积极探索新型养老机构运营模式，提高服务质量。在养老机构建设中，应大力推广医养结合模式，依托当地一些规模不是很大、病源不饱和的医院，修建集医疗、护理、养老、康复为一体的“医院式养老”综合机构。专门接收老年慢性病患者和失能、半失能老人，实现医疗和养老资源的优化配置，提高失能老人照护质量。

3.加快社区建设，尽快使社区成为失能老人居家养老的依托。一是整合资源，开展社区半失能老人的日间照料工作。针对部分社区医疗站资源过剩、床位利用率不高的情况，对医疗站和日间照料室进行合并。依托社区医疗站现有设备、人员、资质、空闲床位等资源，对社区半失能老人开展有偿日托服务，减轻半失能老人家庭照料负担。二是加快社区综合服务信息平台建设。社区服务平台主要应包含紧急救助和生活服务。平台通过整合第三方服务信息（包括家政服务公司、社会工作者、志愿者服务队等），根据老人需要，进行服务对接。并为失能、半失能老人配置社区家庭医生，定期上门提供医疗服务。让失能老人足不出户享受各种照料服务。

4.提升护理人员素质，稳定失能老人照护队伍。一是健全人才培训体系，提高从业人员素质。首先，可以依托中等职业技术学校或示范化公办养老服务机构，在哈尔滨建立一座失能老人护理培训实训基地。作为试点，分批分期采取集中授课与现场指导、系统培训与技能操作相结合的方式，对哈尔滨市各公办养老机构的失能老人护理员进行专业培训。然后在全省有计划有步骤地建立分级培训机制，逐步建成适应各地养老服务需求的教育培训网络。通过培训体系全面提升从业人员的专业素质。其次，探索在高、中等职业教育和大专院校增设失能老人照护相关专业和课程，鼓励大专院校学生到各类养老机构实习，加快培养失能护理专业人才，不断优化照护人员队伍的结构。二是推行持证上岗制度，提高护理人员福利待遇。积极推行养老护理员资格考试认证制度，按照先机构、后社区、先公办、后民办等原则，循序渐进地推行养老服务人员持证上岗制度，逐步提高持证上岗率。在规范养老护理员的同时，着力提高其福利待遇，争取留住人、吸引人。建议与持证上岗制度同步，将养老护理员岗位逐步纳入公益性岗位，并根据职业技能等级，制定相应的补贴标准，让职业技能水平直接与收入挂钩。