关于“两退两进”工作的一点思考
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【摘要】本文论述了开展“两进两退”工作的现实意义，分析了当前“两进两退”推进中存在的现实问题，围绕界定低效用地存在误区、企业主体不愿意主动参与、政府没有相应的制约措施和对于新进项目缺乏监督制约等问题开展讨论并相应地提出了对策。
【关键词】两退两进 低效用地 制约措施
近年来，随着经济的发展态势，土地要素的制约严重阻碍着地方经济发展，特别在长三角、珠三角一带经济较为发达的地区，由于在过去发展过程中，盲目招商，盲目引进项目所导致的部分土地产出率低下成为当地政府急需解决的问题，2005年，广东率先提出“腾笼换鸟”①近年来又陆续有地方提出“两退两进②”，即通过关停淘汰、转移转产、倒逼提升、兼并重组等方式和途径，加快低端低效产能的腾退与淘汰步伐。那么究竟什么是“两进两退”，该项工作在推进过程中又会遇到了什么样的问题。本文作者拟就相关问题提一点自己的想法和建议。
一、“两进两退”的现实意义
“两退两进”是指将制造业中资源占用多、能源消耗高、环境污染重、已不适合在当地继续发展的相对低端低效的产业、企业或某些生产环节，从原所占有的空间中腾退出来，继而引进相对高端高效的先进制造业和现代服务业、优质企业或某些先进生产环节的行为与过程。实施“两进两退”不但能提高土地的产出率，更重要的是能够提升地方产业结构，促进产业转型升级，与此同时还能改善地方生态环境，优化城市布局，增强城市综合服务功能，提高宜居水平。因此在当前形势下，大力推进“两进两退”工作，对经济发达地区具有特别重要的现实意义。
二、“两进两退”推进过程中存在的问题
（一）界定低效用地存在误区
“两进两退”的出发点是退低进高，腾退低效用地，可是在具体推进过程中，却存在着只看重经济效益，不注重社会效益的误区。地方政府往往偏重于用亩均产值、亩均税收来衡量，仅以亩产论英雄，凡是亩均产值、亩均税收高的就是好的项目，相反则是差的项目，需要进行腾退。而对那些占地面积少，产出率高，但对当地生态环境有较大破坏的污染企业，则轻轻放过。
（二）企业主体不愿意主动参与
“两进两退”工作推进中，普遍存在着政府热心推动，企业冷淡应对的情况。其主要原因在于企业主体没有主动参与的意愿。中国自古就存在着小富即安的思想，大部分企业业主安于现状，固守已有的“二亩三分田”，对变革有比较大的抵触思想，不愿意主动参与。特别是一些面积低于10亩的小企业业主，大部分从事传统产业，经济效益虽不高，但收益较为稳定，且业主普遍文化水平不高，对转型升级或从事新兴行业没有信心。
（三）政府没有相应的制约措施
目前工业用地基本都是私有，企业老板对土地、房产均拥有自主产权，由于历史原因，大部分企业获得的土地价格较低，建造的厂房也不多。尽管土地利用率不高，但在当时的情况下，绝大多数企业都通过正当渠道取得了合法的土地证、房产证。在合法财产受保护的情况下，政府没有强有力的制约措施，电力、税收方面尽管能起一定作用，但就实施情况来看，效果并不明显，对企业业主触动不大。除非企业在生产过程中存在严重环保问题，通过环保执法等手段关停，否则就只能劝导、引导企业参与。
（四）对于新进项目缺乏监督制约
对于企业之间存在的相互转让，政府缺乏监督制约手段。目前很多企业在转让过程中，采取股权转让，形式比较隐蔽，不容易被相关部门掌握。这就为一些技术含量低、产出率不高、污染不高、不易被监管的行业进入打开方便之门，使得政府无法掌握信息，进行及时的监管。
三、“两进两退”工作推进的对策
（一）科学界定低效用地
在界定低效用地的工作中，要同时兼顾经济效益和社会效益，不能搞一刀切。要从大局出发，妥善界定低效用地。除了对亩均产值、亩均税收低的企业重点关注，对一些影响社会民生的项目，关注它们的单位能耗工业增加值、每吨COD销售值等数据，尽可能科学的界定低效用地。
（二）积极鼓励企业主体参与
积极探索建立低端低效的产业、企业、某些生产环节和闲置厂房的退出机制。根据企业的实际情况，有针对性地鼓励企业参与。对条件较好，适合在原有行业基础上转型升级的企业，给予一定的财政免息贷款，帮助企业进行技术改造；本身行业不具有发展潜力，难以转型升级的，采取政府拆迁或者介绍企业收购的方法，特别是介绍企业收购的，政府全程参与其中，帮助协调各项办证事宜，解决员工安置问题，确保企业无后沟之忧。在税收方面，参照拆迁企业安置方面的税收优惠政策，在政策上对主动参与企业有所倾斜。
（三）加强政府各项制约措施
坚持要素倒逼与加强监管相结合。重点加大环境保护、质量监督、节能减排、安全消防、劳动保障和依法纳税等方面的执法监管力度，合力推进低端低效产能加快腾退和梯度转移。依据法律法规和产业导向，对低端低效产能实施整治和淘汰，支持企业开展技术改造、技术创新与兼并重组等，对低端低效产能进行改造和提升。
（四）建立企业变更信息通知制度
与工商、土管等部门一起建立工商变更通知制度，即辖区企业一旦出现股东变更异常、经营范围变更异常的情况，及时通报当地经济管理部门，从源头上把企业的退出管起来，一旦发现不符合当地经济发展规划的项目，即运用合理合法的行政管理手段，限制项目的进入，确保不发生“退低进低”的事项发生。
“两进两退”工作对于推动地区产业结构调整和发展方式转变具有非常重要的现实意义。政府作为该工作的重要执行者，要坚持把提高自主创新作为“两退两进”的中心环节，鼓励企业加快先进适用技术的研发和应用，突破单纯发展工业的传统模式，在做大做强主导产业的同时，着力规划建设与地区主导产业相配套、相关联的现代服务业，特别是生产业，实施主辅分离，实现二、三产业联动发展、协调发展、融合发展。