地方政府执行中央政策研究论文
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[摘要]地方政府有效执行中央政策是中央政府治理国家的关键和地方政府职能的重要体现，也是实现地方社会经济发展的根本保障。当前存在的问题主要有：忽视政策宣传，导致政策对象的消极参与；注重本位利益，影响政策执行的公平公正；喜欢相互攀比，政策执行存在盲目的仿效性；法制意识不强，政策执行存在明显的随意性。因此，必须从以下几个方面进行改进：加强政策认知，引导政策对象积极参与；规范执行程序，明确政策执行机构的权力边界；认真运筹谋划，提高政策执行计划的质量水平；健全监控机制，强化政策执行过程的有效监控。
[关键词]地方政府；中央政策；有效执行
政策是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和行动方向。任何一个国家的发展，均离不开政策的指导和调控，离不开政策的有效执行。党和国家的方针政策能否发挥作用、实现预期目标，关键在于是否在实践中得到了切实的贯彻执行，在于地方政府能否把中央政策千方百计地落到实处。认真研究这个问题，对提高地方政府的政策水平，有效执行中央政策，构建社会主义和谐社会均具有重要的理论和现实意义。
一、地方政府有效执行中央政策的重要性
所谓政策执行，就是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形式的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。地方政府有效执行中央政策的重要性主要体现在以下几个方面：
第一，地方政府有效执行中央政策是中央政府治理国家的关键。中国是一个地域辽阔、人口众多、民族构成复杂、社会经济发展不平衡的社会主义国家。由于其独特的特点，中央政府不可能对全国各地大小事务都进行亲力亲为的治理。所以就需要各级地方政府来协助和分担中央政府管理国家的职责，发挥地方政府在社会政治经济生活中的积极作用。地方政府不但要采取措施把中央政策在自己的管辖区域内贯彻执行好，而且还要及时把政策的实施效果、存在问题反馈给中央政府或上级政府，从而使它们及时地了解政策在各地实施的实际情况，以便中央政府或上级政府全面衡量政策的科学性、正确性，从而促进各地区社会经济的协调发展。地方政府能否忠实、有效地执行中央政策，是中央政府治理国家、管理社会的一个关键。
第二，地方政府有效执行中央政策是地方政府职能的重要体现。由于地方政府权力来源及其职能的双重性，这就要求地方政府不仅要不折不扣地执行中央和上级政府制定的政策，而且更要结合当地的实际情况，在执行中央和上级政策时，将政策创造性地灵活运用，服务于地方社会经济发展的需要和当地人民群众的利益。首先，地方政府要对上级政府尽职。中国作为一个单一制的国家，地方政府必须对中央政府尽职，忠实地执行中央和上级政府的政策，这是维护中央权威、实现政策目标的一种重要手段。其次，地方政府要为所辖区域负责。地方政府权力的另一个来源是所辖区域的民众，为此地方政府必须对本地区的百姓负责，这也是地方政府职能的一个重要体现。因此，地方政府肩负着双重职能，在贯彻执行政策时必须处理好国家与地方等各种利益关系，有效地将中央和上级的政策落到实处。
第三，地方政府有效执行中央政策是实现地方社会经济发展的根本保障。政策作为党和国家为实现一定历史时期的任务而制定的行动准财，对一个国家社会经济的发展起着重要的作用。古今中外的历史都证明，地方政府的作为与不作为，地方政府能否把中央的意图和政策理解透彻进而坚决地创造性地贯彻执行，对一个地方社会经济发展具有重要影响。例如改革开放以来广东省的发展就是一个典型。改革开放之前，广东在全国的地位并不显眼，可是改革开放之后，广东一跃跨进全国发展的先进行列。关键就在于广东省委省政府抓住了发展的机遇，密切结合当地的区域优势，将中央的改革开放政策创造性地贯彻执行，从而使本地区的发展能在全国同类地区中处于领先地位。
二、当前地方政府执行中央政策存在的问题
第二，忽视政策宣传，导致政策对象的消极参与。公共政策总要表现为对一部分个人、群体或组织的利益进行分配或调整，表现为对一部分个人、群体或组织行为的指导、制约或改变。这些个体、群体或组织就是公共政策的对象。政策的执行能否达到预期的效果，很大程度上取决于政策对象的态度。如果政策对象对政策有足够的了解，并认同政策，那么政策的执行就会得到公民的支持，取得预期的效果。反之，该项政策执行的难度就会增加，风险就会增大，成功的可能性就会大为减小。例如，加强社区建设、安排下岗职工再就业是中央的一项重要政策。广州市黄埔区转制社区建设的一项重要工作就是帮助所在社区的居民进行再就业，可是居民对此却反应冷谈，对该项政策的执行漠不关心，此项工作在一开始就受到了冷遇。原因就在于政府对该项政策宣传不够，居民对该项政策的认知不足，从而严重影响了该项政策的贯彻执行。
第二，注重本位利益，影响政策执行的公平公正。地方政府是国家行政权力在地方上的载体，是国家方针政策在地方上的执行者。但是由于地方政府出于自身利益的考虑，在政策执行过程中往往难以做到公平公正。例如广东省的一些地市政府在执行中央或上级政府的相关政策、指示时，往往把执行政策的重心放在地方行政中心所属的区域，而忽视下面所属的乡镇。乡镇部门在执行上级相关政策、指示时往往也是这样，重点关注经济发展较好、政策收益较大的地区，而对那些自然条件较差、经济状况落后的贫困地区有时是不理不问。第三，喜欢相互攀比，政策执行存在盲目的仿效性。虽然地方政府的主要职能是执行中央或上级政府的命令和政策，但这种执行应该是结合当地的实际情况，从实际出发来执行的。可是我们在现实中却常常看到，一些地方政府在执行中央政策时要么不动，要么蜂拥而上，执行政策存在严重的效仿性。例如，广东省政府为了贯彻执行中央大力发展教育事业的政策，决定在“十五”期间建设100所国家级示范性普通高中、200所省一级重点高中，简称“1512”工程，扩大优质普通高中规模，全面提升普通高中水平。这本来是一项好政策，但问题是号角吹，四方响应，盲目跟风，随后引起各地争建教育城的风潮。
第四，法制意识不强，政策执行存在明显的随意性。地方政府职能的双重性要求它不但要维护国家利益，也要维护所辖区域的地方利益。也正是由于这样，它在执行政策时常常由于地方利益的驱使而忽视法律的规定，做出一些明显不合乎法律的规定和行动。例如，在广东省信宜市高中教育改革政策的执行中就曾出现过这种奇怪的现象。2005年秋季，由于学校师资和其他方面的原因，相当一部分成绩优秀的中考学生不愿意到市教育局分配的学校就读，而自主选择到对他们有优惠政策的乡镇高中就读，从而导致某些学校生源流失。鉴于这一情况，市有关部门却背离中央的教育公平政策，突发命令，要求这些乡镇高中不得继续以优惠政策招收优秀中考学生。然而，在考生及其家长和乡镇高中的联合反对之下，几天过后，该项政策又不了了之。显然，该项政策的出台和执行均缺乏应有的严肃性。
三、地方政府有效执行中央政策的对策建议
第一，加强政策认知，引导政策对象积极参与。中国实行的是单一制的政府体制，这一体制决定了各级地方政府必须坚决贯彻执行中央政策。在这一过程中，加强对中央政策的宣传和认知尤为重要。认知中央政策，是地方政府有效执行中央政策的基本前提，也是地方政府有效履行职责的基本前提。“只有认知中央政策，地方政府才能实现执行中央政策的坚定性；只有认知中央政策，地方政府才能实现执行中央政策的创造性；只有认知中央政策，地方政府才能在执行中央政策过程中实现坚定性与创造性相结合，进而有效地执行中央政策。”有效执行政策不仅是地方政府的行为，更是广大人民群众的活动。因此，地方政府仅自身认知政策还不行，还要大张旗鼓地宣传政策，让人民群众了解政策，不断扩大公民的参与度，增强公民的知情权，引导政策对象理解中央政策，认知中央政策，在实践中积极执行中央政策，从而推动政策的有效执行。
第二，规范执行程序，明确政策执行机构的权力边界。规范地方政府执行中央政策的程序就是要实现政策执行程序的公开化、法制化。“公开、公平、公正”是人们一直要求的民利，而“公开”则是人们实现民利的首要前提。人们不仅要求公开结果，而且要求公开过程，即对实现结果的每个程序都需要有所了解。程序公开化是对公民权利的一种维护和尊重。政策执行程序的公开更有利于公民了解政策，参与政策的制定，促使政策的有效执行。程序法制化是指地方政府执行政策时必须牢固树立法律至上的观念，严格依法依规进行。要求政策执行机关和执行人员必须在法律和政策的范围内行事，并且执行政策的整个过程和各个环节都应该符合正当、合法的程序。另外，现代地方政府责任的一个趋势就是从无限政府向有限政府转化，地方政府不可能承担地方全部社会公共事务的管理和服务，而只能对其中的一部分提供管理和服务。因此，为了让地方政府执行政策更有效、更集中，就必须对其执行机构的权力边界进行界定，明确地方政府在何种范围、何种程度以及通过何种程序来行使行政权力，从而建立一个高效的政府，以确保中央政策的有效执行。
第三，认真运筹谋划，提高政策执行计划的质量水平。制定完善的执行计划是地方政府有效执行中央政策的重要环节，执行计划的周密与否，执行计划的质量高低，直接关系到执行活动的成败。所以，地方政府在执行政策之前，一定要认真运筹谋划，根据当地的实际情况，制定科学合理、切实可行的执行计划。具体而言，地方政府在考虑政策执行计划时要注意以下几点：(1)执行计划既要符合中央政策、国家利益，又要符合本地区的长期发展、本地区人民的根本利益。(2)执行计划要客观务实，要符合本地区的经济实力和发展水平。(3)执行计划要保持相对的稳定，如果一项政策的执行计划经常变动，那么它的权威性就会减少，就将得不到公众的认同，从而不能得到有效的执行。(4)执行计划要公平公正。一般来说，一项执行计划如果能使政策对象感到公平公正，则它就容易被接受、被执行；反之，如果一项政策执行计划被政策对象认为是不公平的，或者被视为是对自己利益的相对剥夺，则接受这项政策就比较困难，这样就将妨碍该项政策的贯彻执行。
第四，健全监控机制，强化政策执行过程的有效监控。政策执行过程是资源重新配置和利益再分配的过程，各种利益主体“都会以这样或那样的方式对政策执行活动施加影响，企图左右政策执行的方向。这样，就需要对政策执行过程进行强有力的监控”。地方政府有效执行中央政策的监控机制包括控制机制和监督机制两类。控制机制重点在于执行之中，而监督机制重点则在于预防和整治。首先是控制机制，其主要功能在于确保地方政府按照中央政策的要求来贯彻执行政策，防止政策执行过程中的变形、走样。其次是监督机制。为了确保监督的效果，一要保证监督机构的独立性；二要鼓励正确的舆论监督，地方政府应该鼓励新闻媒体对地方政府执行中央政策的过程、深度、广度等一系列问题进行报道，对不执行中央政策或变相执行中央政策的事件进行暴光；三要保证顺畅的社会监督，它包括人民群众和各种组织等多方面的监督。总之，只有在全社会形成一种多层次、多渠道的监控机制，把政策执行活动置于全社会的监控之下，地方政府执行中央政策存在的各种问题才能得到彻底的解决，中央政策才能在地方得到全面的执行。