生态环境法治建设初探
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摘要: 目前,我国的生态环境立法还存在着体系不完善、法律规定操作性不强、法律条文之间互相冲突等种种问题。为使生态环境立法紧跟社会发展的潮流,提升生态环境法的品性,本文对我国生态环境法制建设中五个方面的问题进行了讨论。
Abstract: At present, China's ecological system of environmental legislation, still have many problems, such as they are still imperfect, the law is not strong operational, conflict between legal provisions and so on. In order to make eco-environmental legislation keep up with the trend of social development, enhance the ecological character of environmental law, this article discusses the issues of five aspects on the legal construction of ecological environment.
Key words: ecological environment;legal system construction
中图分类号:D929 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)19-0220-01
0引言
长期以来,我国的生态环境立法不同程度地存在着体系不完善、法律规定操作性不强、法律条文之间互相冲突等种种问题,严重影响了法律的严肃性和实施效果,对造成实践中的执法困境有不可推卸的责任。因此,生态环境法治建设首先应该对现行生态环境立法加以重新整合;其次,“邦国虽有良法,要是人民不能全部遵守,依然不能法治”,生态环境法治最终实现的标志应该是“普遍守法”的形成。基于以上两点,本文探讨了我国生态环境法治建设的几个问题。
1注重保持生态环境法律制度本身的和谐一致
实践中,我国的生态环境立法基本上是针对单项污染防治和单项资源要素保护进行的,缺乏对污染的全面控制和资源整体保护,形成了分部门多头管理的混乱局面,各部门之间协调困难重重。例如,按照现行生态环境法律、法规的规定,我国环境资源管理体制上人为地分割为土地、农牧、矿产、林业、水利等众多产业部门和行政区划。这些产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源,而是通过开发利用自然资源创造经济效益,因此必然与环保部门发生权力冲突。
针对以上问题,笔者认为,为建立完善的生态环境法律体系,当务之急是必须对现行的《环保法》重新进行修订。如:增加对自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制等内容;提高立法阶位;建立环境与发展综合决策机制,突出环保部门统一监督管理的职能,使环保部门与经济管理部门在制定、执行有关决策时互相协调,有效防止部门之间的冲突等。
2注重生态环境立法的现实性和可操作性
当前,我国生态环境立法中有关法律规定缺乏操作性的现象比较突出。主要表现是:首先,一些法律规定过于原则、抽象,实践中难以把握。例如《环保法》第29条规定,“对造成环境严重污染的企事业单位,限期治理”,但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定,实践中难以把握。其他的一些如排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满了弹性,增加了落实的难度。其次,立法中缺乏程序性规范。迄今为止,我国尚无一部统一的环保程序法,甚至连作为环境纠纷非诉讼处理重要方式之一的环境仲裁制度都无法可依,实践中根本无法操作。如环境自力救济因没有统一、明确的程序,实践中受害者经常会采取一些过激行为,容易激化矛盾,不利于纠纷的解决。又如,环境影响评价制度中规定了公众参与的原则,但却对公众参与的程序、方式、对公众表达意见的处理、公众意见的效力等均未加以规定,因此,该规定在实践中远未起到立法预期的效果。
因此,在整合现行生态环境立法时应注意对其中原则性的规定予以细化,以便于在实践中操作。另外,应针对环境资源法中实体性规定,通过补充相应完善的程序性规范,以确保实体性规范的实施。
3消除生态环境立法中法律规定互相矛盾冲突的现象
我国现行生态环境立法中,存在的另一个比较突出的问题是法律规定之间常常自相矛盾。例如《环保法》第37条规定,“未经环保行政主管部门同意,擅自拆除或闲置防治污染的设施,污染物排放超过规定的排放标准的,由环境保护主管部门责令安装使用,并处以罚款”。从该条文的表述来看,如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施,其超标排放污染物行为并非违法。但是,依据《标准化法》及其《实施细则》的规定,环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”,而“强制性标准,必须执行”。因此,超标排放污染物行为无疑又是违法行为。由于立法上的冲突,实践中常常让人无所适从,法律的尊严也因此而被大打折扣。
4严格生态环境执法
当前,我国在生态环境执法方面存在普遍不力的情况。一些地方政府和综合经济部门及其领导狭隘地从发展本地经济的角度出发,没有坚持“环境、经济与社会协调、持续发展”的环境法基本原则,自觉不自觉地走上了“重开发,轻保护”、“先污染,后治理”的传统发展的道路,在进行重大经济发展规划和生产力布局时没有进行环境影响评价,个别地方政府和部门甚至知法犯法,作出明显违反环境法律规范的经济发展决策。可以说,对于当前严重的环境问题的产生,执法不力有着不可推卸的责任。
“法治的基本原则必须是官方行为与法律的一致,没有这一原则,就等于什么也没有”。我国生态环境执法中的执法不力不仅造成环境污染和生态资源破坏愈演愈烈的恶果,而且还严重损害了政府在人民群众心目中的形象,动摇了群众对法律的信任。因此,各级政府部门要切实转变观念,去除经济增长就是发展的全部内涵,将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识。更重要的是,为保证严格执法的实现,在生态环境法律中有关实施主管部门的规定时一定要从客观实际出发,不能主观意想,要切实考虑该部门是否适合行使主管职能,在制度设计时充分地考虑到“制度防恶”,从源头上杜绝地方和部门保护主义的产生。
5公众环境守法意识的养成
我国生态环境法的实施现状告诉我们,如果没有公众的普遍守法意识,如果公众还继续把生态环境法看作是可有可无、可遵守可不遵守的“软法”,那么,再完备的生态环境立法也仅仅是纸面上的东西,而绝不可能隽刻在公众的心里和落实到他们的自觉行动中。对公众环境守法意识的培养,不断加强宣传教育无疑是一条十分必要的途径。但针对我国民众普遍不了解不关注我国的环境法及环境问题的现状,大力扩展公众的环境权对提高公众的环境守法意识来说更为重要。只有通过实体法上公民环境权的确立和程序法上类似“公民诉讼”制度的建立,才能有效地保护受害者的利益,以及公众过去、现在和将来的环境权益,使人们对切身利益的保护与改善同环境保护联系起来,增进对环境问题的理解、关注和行动,进而将环境守法内化为一种自觉。因为,“法律只有在受到信任,并且因而并不要求强制力制裁的时候,才是有效的”。