中国流官制度的流弊

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不得在原籍为官,不能在一地久任的流官制度,是中国延续了两千年的一个古老传统。这种流官制度,于官于民,都是一种折腾。

不能在一地久任,是中国流官制度的一个特色。可在美国,除个别州外,绝大部分州的州长可以连选连任,其中一部分州规定只能连选连任一次,还有一部分州则不限制连选连任的次数。理论上讲,只要你能够竞选成功,在不少州是可以从30岁起一直连任到去世的。既要必须是本地人为官,又可以在一地久任,这样做似乎并没有出现土霸王的危险。克林顿出生在阿肯色州,1978年当选为阿肯色州州长,并且1984年、1986年、1990年又连续三次赢得了州长选举,是阿肯色州担任州长时间最长的人。可谁听说过克林顿在阿肯色州能一手遮天?

无论继承传统流官制度的种种做法是基于什么样的考虑,无庸讳言,不但传统制度下的异地为官的弊端在所难免,而且还新生了一些王朝时代所没有的弊端。其中最重要的一点,就是国家制度的双重化――宪法法律层面的名义制度和与此不同的操作层面的实际制度相悖而存。

在王朝时代,皇帝一纸敕令,就可以把某个官员调到某地任职。可是在1949年之后,在法律层面,这一切都变了。按照宪法的规定,地方各级人大分别选举并且有权罢免本级政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长,并且宪法只规定了地方政府的每届任期与本级人大每届任期相同,没有限制这些行政长官的连续任职届数。如果说这项规定被切实遵守的话,那就意味着异地为官制度实行不下去。

可是要保证一个官员到一个他根本就人生地不熟的地方为官,如果要保证他的权威,就必须有可以无视民意基础的权力。一个拥有这种权力的人,无论到什么地方,都意味着他有着或大或小的胡来硬来的能量。可靠什么能够保证他不滥用这种能力呢?平心而论,当某地的一个政府长官要把这种能量转化为胡作非为的行动时,当地的媒体、百姓、人大代表和他的下属,能对他有多大的制约作用?说,官当到他这一级就没什么制约了,并非全是神志不清的狂言妄语。要防土霸王,可山高皇帝远的现象一点也不罕见。这实际上却正是异地为官制度声称要克服的弊端之一。

从另一个层面来说,异地为官制度既要保持为官者政令畅通的起码权威,你欢迎也好不欢迎也罢,听说过这个人也好没听说过这个人也罢,都得服从其号令。这样一来,“地方主义”是被“克服”了,可那也势必会破坏地方的自我约束机制,县长市长干得好,即使任期不满,“上级”要把他们调到另外的县市去的话,这个县市的民众想留也留不住,县长市长干得赖,如果上级不处理他们,一县一市的民众再不满,也赶他不走。当然啦,说得好听点,一地人民想有个好官员,就只能盼望上级“重视”、领导“关心”了。

可以说,这是制度设计上的一种自我拆台。

对于异地为官者而言,新到一地,甚至可能一个人都不认识,他怎么提名任命部属?语言隔阂怎么消除?一个乡长或县长,如果只能用纯正的京腔或者外地口音浓重的普通话跟当地居民交流,十有八九就会有交流障碍,一说话就让人产生“外地佬”的印象,如何融入当地社会?初来乍到,当地的风土人情、政事人事,都不甚了了,不仅当地人不知道他是个什么样子的人,他自己也会有些茫然,干什么、怎么干、能干多久?即使这人想因地制宜地施政,一时半会也不可能因地制宜。可是对于那些几乎是完全被动地接受一个行政首长的地方来说,他们那里的前景,将很大程度上取决于这些个陌生来客。等这个陌生人刚熟悉点情况,可能不到一年半载就又调任新职。这于民于政,都是一种折腾。在这种体制下,政府政策的连续性反而没有竞争性选举的地方强。

对于被调任者而言,也会有种种苦恼。比如,在城乡差距不小的地方,从城镇调到某个乡当乡长副乡长,从经济文化条件较好的地方调到经济文化落后的地方当县长副县长,他们就可能面临孩子上中小学怎么办,是否要跟爱人两地分居,何时才能够回到原来的地方,住房怎么办等等。由于流官制度的存在,大批官员因此得背井离乡,于是就有了这种机制下的一种独特景观:穷乡僻壤的乡长想赶紧调进城里,小城市的想进大城市,落后地区的想调到富裕地区。因为不是一方自愿,一方愿选,所以异地为官者身在曹营心在汉。这样,于国、于民都不是什么好事。(摘自《南方都市报》)