财政约束下经济性、资源性资产与せ肪掣赫转换效率研究
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摘要：采用会计的思维方法，基于财政约束下以中国29个省2009～2013年连续5年的年度面板数据，运用Super-SBM模型以财政环境保护支出指标作为非期望产出，判断经济性和资源性资产向环境负债的转换效率。以中国各省5年环境保护投资占GDP比重均值15%、转换效率均值1为标准，将各省级地方政府分为4类：经济性资产投入高转换效率高、资源性资产投入高转换效率高、经济性资产投入低转换效率低、资源性资产投入低转换效率低。并结合中国主体功能区战略规划，深入分析挖掘各省环境治理特征与学习标杆。运用Malmquist指数比较各省同一年转换效率的相对动态改善程度，结果发现中国各省转换效率总体有所改善，转换效率动态变化的省际差异先逐年增大再趋于平稳。
关键词：财政约束；转换效率；经济性和资源性资产；环境绩效评价；主体功能区
DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2016.10.08
中图分类号：F1245；F812文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2016）10-0036-07
Abstract： Based on the habit of accounting thinking way， this paper selectes annual panel data from 29 provinces in China for five consecutive years within （between） 2009～2013 under the fiscal constraints， utilized SuperSBM model and regarded fiscal spending of environmental protection index as undesirable outputs to measure the efficiency of converting economic assets and resource assets to environmental liabilities. Using the 5yearaveraged environment protection investment to GDP ratio （1.5%） and mean conversion efficiency as the standard， Chinese provinces has been classified into 4 categories： （1）high economic assets inputs / high conversion efficiency； （2）high resources assets inputs / high conversion efficiency； （3）low economic assets inputs / low conversion efficiency； （4）low resources assets inputs / low conversion efficiency. Combining principal function region strategic plan in China， it deeply analyzes provincial governmental environmental characteristics and benchmarks. Comparing the degree of related dynamic improvements of conversion efficiency among different provinces of the same year by utilizing the Malmquist index， it reflectes an overall improvement of conversion efficiency recently and reveales that the dynamic differences of conversion efficiency among provinces increased with years and then leveled off.
Key words：fiscal restraint； conversion efficiency； economics and resource assets； environmental performance assessment； principal function region
1引言
2009年中国经济首次超过日本跃居全球第二大经济体，与之相随却是自然资源数量的迅速减少、环境污染事件层出不穷、环境污染控制难度升级。据国家统计局数据显示：中国污染治理投资总额占GDP 的比重逐年增加，2000年污染治理投资增加到101490亿元，占GDP的102%，2011年、2012年和2013年分别为711403 亿元，占GDP 147%；825346亿元，占GDP 154%；951650亿元，占GDP 162%。国家环保总局和国家统计局联合《中国环境经济核算报告》显示：2004年环境退化成本51182亿元，占GDP的305%，2008年环境退化成本127457亿元，占GDP的39%。从1979年中国试行第一部《环境保护法》（1989年通过，2014年最后修订）后，相继出台环境保护单行法《水污染防治法》（1984年通过，1996年修订）、《大气污染防治法》（1987年通过，1995年修订）、《固体废物污染环境防治法》（1995年通过，2004年修订）等，出台法规规章《全国生态环境建设规划》（1999）、《全国生态环境保护纲要》（2000）、《退耕还林条例》（2002）、《主要污染总量减排考核办法》（2007）等。虽然中国环境保护法律法规日趋完善，但制度执行效率有待评价与检验，现在中国还缺少对各地执行环境制度全面绩效的评价与比较。形成科学评价环境绩效的具体要素范围与计量方法等，有效比较各地环境绩效的模型与特征等，需要共同治理方参与。国家环保总局和国家统计局联合的《中国绿色GDP核算报告2004》已经核算环境治理投资额、资源存量与变动量、环境污染物排放量等绝对指标，并运用联合国环境经济综合核算体系（SEEA）从经济绩效中扣减了环境负债，但是既没有地方政府使用经济性资产进行环境治理的评价指标，也没有地方政府利用资源性资产对环境治理的评价指标，更没有两者同时结合衡量与环境负债的转换效率的评价指标。
2文献回顾
21经济性资产、资源性资产与环境负债
环境负债是指政府（联邦、州、地方）等各种组织对经济发展运行所造成的环境影响进行修复的法律义务。对于地方政府来说，环境负债是基本明确且金额能计量的一种现实义务，并具有强外部性[1]。因为地方政府主要是通过环境保护财政支出达到环境公共服务目标[2，3]，而地方政府环境保护财政支出额计量了当年可修复的环境负债，当年环境保护财政支出额中的环境污染治理投资与在其基础上已经形成的各类环境治理设施设备共同构成地方政府用于保护环境的各项经济性资产。资源性资产是一个动态的概念，具有量、质、时间和空间等多种属性。Ekins等[4]指出资源性资产是不能被人造资本替代且具有重要的环境保护功能的资产；姜文来从可持续发展的角度出发，指出资源性资产具有生态价值，资源性资产对修复环境负债的生态价值的论述具有开创性[5]。资源性资产是一种多用途、多形态、多属性的资产，具有经营性和非经营性的特征，能够在一定条件下互相转换[6]。国际经验显示：当环境保护投资占GDP 的比例达到2%～3%时，环境质量才能有所改善。中国“十一五”期间环保投资平均约占GDP 的135%，预计即便在“十二五”期间实现环保投资翻番，占比亦很难突破3%[7]。因此在环境保护财政支出资金较为稀缺的条件下，测算地方政府环境治理能力时需要考虑财政约束这一条件。
22测算地方政府环境保护支出效率的投入产出指标
早在1993年就有比利时学者运用DEA和FDH 方法，测算比利时235个市政府财政支出效率，选取市政府财政支出为投入指标，人口总数、市道路建设面积、当地犯罪数量等指标为产出指标[8]。在类似的研究中，一般投入指标仍然选取地方政府财政支出，而产出指标选择人口数量、人均居住面积、生活垃圾回收数量、地区生产总值等[9，10]。地方政府提供公共产品或服务涉及消防、医疗卫生、教育、环境保护等多个领域，环境保护支出效率对地方资源合理配置和生态文明建设起着非常重要作用。由于中国环境保护支出2007年后在财政支出中单独列项，专门针对地方政府环境保护支出效率的研究逐渐增加。国内学者研究财政支出中环境保护支出效率运用DEA 方法，以环境基建投资金额、工业污染源治理投资金额、建设项目三同时、环保投资作为输入变量；以烟尘、粉尘和二氧化硫实际去除量及三废综合利用产品总产值作为输出变量[11]。在地方政府环境保护支出效率投入产出指标选取方面，国内其他学者选择的投入指标既有废物处理设施数、工业污染治理投资额等具体指标[12]，也有采用地方政府环境保护支出等粗犷指标来测算经济性资产与环境负债转换效率[13]。
现有文献对地方政府环境绩效评价仍然着重于经济性资产与环境负债的转换效率测量，能结合地方政府所拥有的资源性与经济性资产向环境负债的转换效率的全面度量研究依然鲜见。因此本文吸收众学者的研究成果，增加了资源性资产评价指标全面评价地方政府环境绩效，结合中国主体功能区战略规划，运用Super-SBM模型和Malmquist指数从静态和动态两方面比较分析各地方政府转换效率的特征及变化趋势。
3研究设计
31转换逻辑分析与模型选择
在中国政府财政分权背景下，中央政府从中央财政预算中拿出的环境保护专项资金有限，地方政府需要承担较大的环境保护支出责任而列支环境保护财政资金支出。要使环境得到进一步改善即需要从财政预算中拿出更多环境保护专项资金进行环境治理，以增加经济性资产。增加的经济性资产必然体现在资源性资产的增加或环境负债的减少。例如海南省，自然资源禀赋好、资源性资产丰富、环境负债较少，此时，海南省再从财政预算中拿出资金增加经济性资产用于增加人造资源性资产；例如上海市，资源性资产相对匮乏、环境需要修复环境负债为正，上海市再从财政预算中拿出资金增加经济性资产进行环境修复，使环境负债值减少。可以形成一个类会计方程的动态恒等式：
经济性资产=资源性资产-环境负债
或经济性资产=资源性资产-环境负债
当然，地方经济发展如果以牺牲资源与环境为代价，这样用于环境保护的经济性资产增量为负值，体现在人造与天然资源性资产的减少或环境负债的增加。换句话说，经济性资产为0时，资源性资产减少必然会带来环境负债的增加。因为从会计科目性质来看，地方政府的资源性与经济性资产之间具有备抵关系，那么地方政府经济性及资源性资产与环境负债的转换逻辑如图1所示。
数据包络分析DEA 方法是环境效率测度的主流方法。Tone提出无导向、非径向的SBM-DEA（Slacks Based Measurement）模型。为更真实地衡量环境问题等负的外
部性对效率的影响，Tone[14]基于修正松弛变量提出了Super-SBM模型，该模型解决了在SBM 模型中有效决策单元间的排序及差别问题。相比于其他DEA模型，考虑非期望产出的Super-SBM模型更能真实地反映地方政府资源性资产、经济性资产与环境负债转换效率评价的本质。本文借鉴Tone的Super-SBM模型和Hong Li等[15]对非期望产出的SBM模型的处理方法 由于考虑非期望产出的Super-SBM模型（变动规模报酬情况）较为常见，故省略其分式规划形式。，对中国地方政府经济性、资源性资产与环境负债转换效率进行综合评价与比较。
32指标选取与数据说明
本文选取中国29个省（由于数据搜集原因，样本不包括我国的香港、台湾、澳门地区、和新疆）2009～2013年连续5年的年度面板数据作为研究样本
各省环境保护财政支出2014年后统计口径发生变化，统计指标变为节能环保，各省建设项目三同时环保投资指标无法获取2014年后的数据，故采用2009-2013年5年的面板数据。，新增资源性资产作为投入指标，以生态环境用水量为水资源的变量，退耕还林工程造林面积为土地资源的变量[16]。在产出指标方面，期望产出指标选择水土流失治理新增面积以及污染物的排放减少量[17，18]，比采用单一指标作为环境污染治理的变量更具有良好的代表性。非期望产出指标选择地方政府环境保护支出。因此财政约束下地方政府经济性、资源性资产与环境负债转换效率的投入产出指标如表1所示。
需要指出的是，虽然投入指标和非期望产出指标存在一定的相关性，但Super-SBM模型不要求投入或产出指标之间不存在高度相关性（Emrouznejad A和Aminm，2009）。关于指标中出现负值的情况，根据Gang Cheng等[19]的做法进行处理，对某些指标缺失年份的数据进行了平滑处理。
4实证检验与分析
41基于Super-SBM模型的省级地方政府转换效率分析
运用考虑非期望产出的Super-SBM模型测度得出中国29省2009～2013年地方政府经济性资产、资源性资产与环境负债之间的转换效率如表2所示。
41.1转换效率
从表2可以发现2009～2013年地方政府经济性、资源性资产与环境负债转换效率均值排序具有明显的地域特征
根据地理位置分为东中西部3个区域，东部地区包括北京、天津、上海、辽宁、山东、浙江、江苏、福建、广东、海南和河北11个省市；中部地区包括吉林、黑龙江、安徽、河南、山西、湖南、湖北、江西8个省份；西部地区包括陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙、四川、贵州、重庆、广西、云南10个省份。，29个省转换效率均值处在大于1效率前沿面上的
省份有10个，其中有6个省份来自西部地区，有1个省份来自中部地区（湖北），而经济发展水平最高的东部地区仅有3个（河北、辽宁和海南）。2009～2013年全国转换效率变动静态趋势呈现为先升后降，2012年是转换效率变化的拐点。2013年不处于效率前沿面的省市数量明显增多，但湖南省2013年的转换效率却提高到为102。为进一步挖掘各省环境治理的特征规律，以各省5年环境保护投资占GDP比重均值15%、转换效率均值1为标准，将中国各省分为4类：经济性资产投入高与转换效率高、资源性资产投入高与转换效率高、经济性资产投入低与转换效率低、资源性资产投入低与转换效率低
同一个省份中在经济性资产与资源性资投入比率共为100%。其中经济性资投入比率高，则必然资源性资产投入比率低，反之亦然。经济性资产投入比率高资源性资产投入比率低即经济性资产投入高。。并将各省主体功能区规划中限制开发区占全省面积的比例与全国各省主体功能区规划中限制开发区占各省面积的平均比重7132%相比较[20]，并将比较结果分为低于、持平、高于显示在图2中。由于北京、重庆、天津和上海4个直辖市的主体功能区规划的分类与其他省份不同，不便于比较，故本文不予分析。
41.2转换效率分析
从4类转换效率特征分类分析发现：中国地方政府经济性、资源性资产向环境负债的转换效率呈现出明显的规律，其中Ⅰ和Ⅱ类省份环境治理效果较好，Ⅲ和Ⅳ类省份环境改善效果较差。Ⅰ和Ⅲ类省份都属于生态环境脆弱区，但环境治理效果截然不同，为了遏制生态环境日益恶化，Ⅲ类省份要吸收Ⅰ类省份的环境治理经验，根据各省的实际情况针对性地投入经济性资产，在财政约束的条件下注重环境治理技术的研发，促进区域环境治理高效发展；Ⅱ和Ⅳ类省份资源性资产比较丰富，但环境治理水平迥异，Ⅳ类省份要借鉴Ⅱ类省份的生态环保措施，坚持主体功能区发展战略，严格按照主体功能区定位推动区域科学发展。
（1）经济性资产投入高与转换效率高类（Ⅰ）。以河北、辽宁和宁夏为代表，特点是环境治理中经济性资产投入较为充裕，且通过各项经济性资产的优化配置实现了高转换效率，取得了良好的环境治理效果。宁夏在巨大的生态环境压力下虽然自然环境具有脆弱性、过渡性和干旱性，但还能根据主体功能区的战略规划要求投入大量的经济性资产治理沙漠化及沙化危害，采取限牧、轮牧、禁牧相结合，使宁夏的生态环境质量逐步好转。
（2）资源性资产投入高与转换效率高类（Ⅱ）。包括海南、云南、四川、青海等在内的7个省份。该类省份自然资源比较丰富，各省在环境治理中虽然投入的经济性资产比重较少，但能结合各自拥有的资源性资产，在重点生态功能区积极开展生态保护红线划定工作，对生态环境敏感和脆弱区实行严格保护，有效地改善了环境质量。草业是青海生态环境治理的基础，青海十分重视草业建设，形成的草本植物群落具有防风固沙、防止水土流失等多种生态环境功能。
（3）经济性资产投入高与转换效率低类（III）。以山西、内蒙、安徽、江西等6省为代表，由于早期各省过度开发，生态环境比较脆弱，因此环境压力大，限制开发区所占面积比重持平或高于全国平均比重。该类省份在环境治理方面投入的经济性资产高，但未取得理想的环境治理效果。因为随着经济性资产投入增加，规模报酬并不是一成不变的，在规模效率递减阶段的环境治理中，经济性资产
的投入并没有带来应有的生态价值增量。
（4）资源性资产投入高与转换效率低类（IV）。包含吉林、黑龙江、河南、湖南等9个省份，该类省份拥有的资源性资产比较丰富，但环境质量改善效果差，面临着较大的环境风险。吉林、黑龙江和湖南在面对巨大的环境压力下，没有严格按照主体功能区定位优化国土开发保护空间布局，没有完成划定重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域的生态保护红线工作，也没有建立环境功能区的资源环境承载力监测预警机制，因此环境改善效果甚微。
42基于Malmquist 指数的省级地方政府转换效率动态趋势
本文借鉴Malmquist 指数
Caves等（1982）曾采用Malmquist 指数计算生产效率，Malmquist指数可表示各省在t 期至t + 1 期转换效率的变化程度。由于该指数较常见，故各指标的含义予以省略。动态分析各省级地方政府经济性资产、资源性资产向环境负债转换效率的变化趋势如表3所示。
从表3可以看出：中国各省转换效率总体有所改善，转换效率动态变化的省际差异先逐年增大再趋于平稳，但在2011～2012年期间出现倒退现象。2009～2013年期间转换效率改善最大是山东，转换效率改善最小是江苏。山东自然资源条件比较好，政府环境保护投资逐年增加，由2009年的4595亿元上升到2013年的848亿元，2009～2013年主要污染物排放量的增长速度得到有效控制，环境保护投资的运营效果较高。相反，江苏自然环境治理基础较差，面临的环境问题具有典型的结构性、复合性，点面污染问题叠加，新老环境问题交织。江苏环境治理的经济性和资源性资产投入没能抓住主要环境矛盾和迫切需要治理的环境问题，因此江苏环境效率问题没有得到有效提升。
5研究结论与政策建议
目前中国生态文明建设形势严峻，多年来粗放式的经济发展导致环境事件层出不穷。本文将各省环境保护投资占GDP的比重和转换效率均值的不同特点将各省分为4类，结合我国主体功能区战略规划深入探究了各省转换效率的规律。针对转换效率需要重点提升的III和IV类省份，提出以下政策建议：
（1）建立地方政府环评数据库和评价指标体系，设置健全的环保投资激励机制、官员选拔竞争机制、环保内部监督机制。2014年两会上的环境报告指出环境污染的根源是环保腐败，新常态下，解决环保腐败需要制度环保，遏制环保腐败必须建立严格而科学的基层政府官员绩效评价制度与奖惩制度，确保阳光环保、规范环保、便民环保，有效地杜绝地方政府官员环保不作为现象。与此同时，地方政府应建立环保审批专家准入与责任制度，清理规范各级专家库，建立规范统一的专家库，保证环评的质量。
（2）建立地方政府环保信息公开机制，畅通公众参与环保事务的渠道，强化环保外部监督机制。事实上，所谓的环保腐败就发轫于环保部门执法权力和公众参与权益失衡的裂缝之中，弥补裂缝需要提高公众的环保权益指数。2014年新修订的《环境保护法》以法律形式明确了公众环保的权利与义务，地方政府应该将公众和媒体等纳入环境治理主体，以环保重点领域和关键环节为监督对象，确立媒体舆论和公众对环保工作的监督机制，实现外部监督由结果向过程、由局部向全面、由即时向常态、由柔性向刚性的转变。
（3）中央政府应建立经济性资产、资源性资产信息全国数据库，遴选确定诚信的社会组织使用数据库指标综合测算地方政府转换效率。信息数据库指标分为全国共同性指标以及各省个别性指标两个层级。中央政府应根据国家发展规划设计各地方政府的共同性指标，例如空气质量综合污染指数等。根据各省主体功能区规划开发的不同定位，由各省地方政府、绩效评价社会组织与社会公众共同选取个别性指标。中央政府相关部门应对信息数据库数据处理标准进行规定，对数据的信度和效度进行检验并收集备份。可以每年搜集地方政府、社会公众和社会组织对信息数据库指标的反馈意见，并将信息数据库指标的改进情况对外公布。
（4）中央政府应建立各省转换效率评价的审计机制和官员环保问责机制。为体现各省转换效率的公正与公平性，可以组建以国家审计署业务人员为主导，并从环保部和财政部中选择地方政府绩效评价专家，形成地方政府绩效评价审计小组，对社会组织测算的地方政府转换效率的结果进行审计，出具审计报告，并将审计报告向社会公众公开披露。此外，中央政府亟需厘清2014年新《环保法》实际操作问题，精细化相应权利约束机制，实施严格的政府官员环保问责制，从源头上清除环保腐败的污染源，坚决对环境腐败零容忍。
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