飞行检查在媒体监管中的利用
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按语：“飞行检查”是国际国内通用的一种突击监管检查方式，在体育、环保、质量监督等领域内都取得过很好的监管效果。将“飞行检查”引入我国的媒体监管机制中，可以为有效解决其中存在的层次繁杂、职能交叉、职权分散等问题有所帮助。
媒体在社会发展和民主制度建设中发挥着越来越重要的作用，但随着媒体影响的不断扩大和传媒产品形式的创新突破，媒体失范、违规现象屡屡出现，反映出我国媒体监管存在着弊端。我国媒体的监管体制是“分业多头监管”，已无法适应传媒产业化和市场化的要求。在传媒产业不成熟和法律法规不完善的情况下，亟需一种行之有效并能快速融入现有体制的监管方式，而在体育、环保、质量监督等领域内甚为流行的飞行检查，为帮助解决这个体制难题提供了新的思路。
我国媒体监管的现状
媒体监管是指有权行政主体依据法律或经法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、处罚制裁等行政行为，对印刷媒介和电子媒介等物理介质以及利用这些介质从事信息传播活动的媒介组织进行监督管理。监管范围涉及媒介产品、产权、广告价格、广告时间以及媒体组织行为等等。根据我国现行法律法规的规定，我国传媒监管体制一般可以分为三个或者两个层次，即传媒监管行政部门、传媒协助监管行政部门以及大部分传媒所必须具备的主办单位和主管单位。监管行政部门有新闻出版总署（主管印刷传媒和部分与印刷媒体相似的电子传媒）、国家广播电影电视总局（广播电视行政部门主管广播、电影、电视传媒）、信息产业部（信息产业部门主管计算机网络传媒）。传媒协助监管行政部门则比较多，有公安部、安全部、外交部、教育部、国家食品药品监督管理局、国务院新闻办公室等。除此之外，媒体一般都要涉及广告业务，广告业务的主管机构为国家工商行政管理总局。
媒体监管机构层次繁杂，职能交叉，职权分散，很容易导致程序繁琐、监管滞后。从监管效果上来看，这种分业多头的监管方式使得监管的有效性大打折扣。如涉及到多种介质传媒的监管，媒介产品形式多样，牵涉多个部门，突发性媒体违规事件出现时，现有的媒体监管体制快速反应能力薄弱，无法做出应急对策。特别是涉及到新媒体、媒体融合、跨地区发展等问题时，我国的媒体监管几乎都会出现难度或空白，这不但是我国媒体监管体制上的问题，也是法律法规不完善的问题。在转型期社会，媒体监管很难在较短的时间内做出根本性的改变，体制上的革新就更加不容易了。飞行检查就是在这种情况下，为媒体监管提供了一种可借鉴的操作。
一、飞行检查有成熟的经验和良好的基础，迎合了现实的需求。飞行检查是在常规检查和一般跟踪检查基础上，监管当局不提前通知被查单位而进行的突击检查，它是国际、国内通行的一种监管检查方式。虽然飞行检查目前还没有在媒体监管中运用，但作为一种监管方式，它在其他领域内已经有着很多成功运用的范例，也积累了相当多的经验。比如金融系统内的许多违法违纪案件都是通过飞行检查方式查处和暴露出来的；汽车制造商通过将预设故障的车送到受检经销商保养维修，对经销商进行“飞检”，从而检查经销商的服务技术水平和营销质量是否符合标准服务流程；环保部门对化工企业排污进行“飞检”，确保企业24小时都按国家有关标准排放废水、废气、废渣……不同领域内的成功实施，为媒体监管中运用飞行检查奠定了良好的基础。虽然媒体产品生产和组织运行有其特殊性，但如同ISO9001质量管理体系在媒介内容生产中同样适用一样，飞行检查在媒体监管中也能发挥作用。
更为重要的是，传媒具有经济属性，其追求利润的内在驱动力使其能够通过市场经营获得自身发展所需要的经济资源，并实现发展和壮大的目标。我国加入WTO以后，传媒产业和资本市场不断融合，国家逐步放开传媒经营领域，外资或国内社会资本进入媒体的发行、广告、印刷、物流等经营性业务中，部分传媒集团开始通过各种途径上市，打通资本市场融资渠道。靠按部就班的常规监管方式使监管单位精力不济，无暇顾及对媒体监管的系统思考和分析，不能适应现实需求。若采取飞行检查的方式，能提高监管效率，化被动为主动，最大限度地规范媒体内容生产和组织行为，对媒体违规行为做出提前防范。
二、飞行检查创新媒体监管方式，是对目前常规监管的有力补充。飞行检查在不打乱原有监管体系的基础上，形成一个综合监管小组，通过调配，进行部门间的合作，解决新形式下多传媒交叉监管及新媒体监管空白等问题。这是在常规监管下形成的一种应急机制，特别适用于突发性的媒体违规事件。当然，这是将飞行检查运用于媒体监管的初级阶段。待飞行检查运作步入正轨，关系磨合、工作理顺之后，要着眼于将应急机制向长效机制转变，这样才能发挥飞行检查的最佳监管作用。
三、飞行检查促进上下沟通，减少中间环节。飞行检查代表的就是上级对下级的监管，组织灵活，反应迅速，促进上情下达和下情上传。现场监管，以查清实质性问题为原则，减少了中间环节，具有公正性、有效性和深入性，有利于受检媒体单位充分理解媒体监管的实质。
四、飞行检查能弥补媒体监管部门在跟踪、反馈上的不足。对媒体监管的垢病在很大程度上源于监管单位事后监管和只监管不跟踪。常规检查迅猛无比，但基本上是人走茶凉，根本没有触及问题的症结和实质，容易造成受众对媒体的不信任。这是媒体监管单位的失职行为。对广播电视的涉性节目、涉案剧、电视短信互动、选秀节目、违规广告等，媒体监管部门要加大监管的力度，不仅体现在各种监管通知的及时出台与下发上，更应该体现在这些通知执行的追踪、效果的反馈和评估上，应该将监管、整顿与跟踪反馈连接起来。
媒体飞行检查流程设计
根据药品GMP飞行检查的规定，结合媒体行业的特性，以电视媒体医药广告监管为例，笔者设计了飞行检查流程，如下图所示：
电视医药广告飞行检查是从国家广电总局、国家工商行政管理总局这一层面出发的，根据具体情况及检查需要，检查主体可进行调整，如对市、地的电视广告可由省工商局等单位承担检查责任。图中，因为广告业务的主管机构为国家工商行政管理总局，故飞行检查的处理权最后回归至工商局。
飞行检查不是新事物，但是应用于媒体监管中，它就显现出新事物的特性，因此在具体的运用中仍有一些问题值得注意：
飞行检查是突击检查，但仍要遵循一定的程序，比如检查小组出行前要有书面申请，批准后留档备查，要有统一和完善的检查报告格式等，在实践中不断完善“飞检”程序。飞行检查要避免权力过于集中，要防止滥查和越权行为，因此对飞行检查的组织形式、人员构成、工作程序等都要进行严密的设置。飞行检查最终目的不仅仅在于找毛病，发现漏洞，而是在于发现并解决问题，在指出不足的同时应指出改正的方向，提出整改建议，敦促媒体单位往更好的方向发展。
（作者单位：浙江大学传播研究所） 栏目责编：狄 青