借鉴欧盟两指令加快构建我国电子产品环保法规

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如何应对欧盟两指令及发挥我国“两指令”的作用？关键是要从立法本身需要进行完善，尤其重要的是在实施过程中实现制度创新，这样才能使我国的“两指令”也发挥出双向作用――保护环境和成为应对国外环境壁垒的武器。

2003年2月13日，欧洲议会和欧盟理事会在《欧盟官方刊物》上公布了《关于报废电气电子设备的指令》（WEEE指令）和《关于在电气电子设备中限制使用某些有害物质的指令》（RoHS指令）。这两个指令旨在规范电气电子设备的废物处理并限制使用某些有害物质。前者从2005年8月已开始实施，规定的是电子产品垃圾回收问题；后者则从2006年7月1日开始生效，要求进入欧洲市场的电子电气设备，禁止使用铅、水银、六价铬、隔PBB以及PBDE元素，其中隔限量指标100ppm（0.01%），另五种限量1000ppm（0.1%）。

据初步分析，欧盟两指令所涉及的产品将涵盖我国200多个海关税号项下的产品，大多属于我国强势出口机电产品，这些产品目前已经受到了两指令的不利影响。以环保著称的欧盟市场，对新进入企业的要求更加严格了，而世界其它国家也纷纷加强了相关环保立法。在这样的前提下，借鉴欧盟两指令、加快构建我国的电子产品环保法规成为迫在眉睫的问题。

构建我国电子产品环保法规的意义

1、环境保护的需要

据国家发改委最新统计数据显示，目前我国约有500万台电脑、上千万部手机进入淘汰期。从2003年起，我国每年至少有500万台电视机、400万台冰箱、600万台洗衣机报废。另据统计，全世界80%的电子垃圾被运到亚洲，其中90%又被丢弃在中国。由于回收处理不当，废旧家电及电子产品垃圾中的有害物质已开始对我国环境带来巨大危害，现存的和将产生的废旧家电及电子产品垃圾也没有形成回收和处理机制。

我国作为发展中国家，过去把发展经济作为首要目标，忽略了环境问题，对可持续性发展提出了严重挑战。我国新制定的“十一五”规划已经把保护环境提高到了战略高度，用专门一章进行了规定，并且提出了“坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染，坚决改变先污染后治理、边治理边污染的状况。以解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出问题为重点，有效控制污染物排放，尽快改善重点流域、重点区域和重点城市的环境质量”的总体要求。

对于与欧盟两指令有关的危害重金属、报废电子电气设备的处理也做了专门要求，在“加强固体废物污染防治”一节中规定了“加强重金属污染治理”、“加强城市垃圾处理设施建设，加大城市垃圾处理费征收力度，到2010年城市生活垃圾无害化处理率不低于60%”。可见，我国出台与欧盟两指令相似的环保法规是对“十一五”规划的落实，也是我国的现实需要。

2、应对国外环境壁垒的需要

欧盟出台WEEE和ROHS两指令之后，美国和日本也出台了类似的法律，其他WTO成员国陆续或正在酝酿出台相类似的法律，以应对欧盟的两指令。以美国为例，加州《电子废弃物循环法案》于2003年9月完成立法，涉及加州RoHS的内容在25214.10章节。规定从2007年1月1日起，所有特定的电子设备进入加州市场时，将限制使用加州RoHS法令中所规范的四种有害物质，即镉，汞，铅，六价铬（不包括阻燃剂）。对四项重金属的最大浓度值限制与欧盟RoHS一致，但在适用范围上有不同。日本出台的《家电循环法》已于2001年4月1日生效。韩国在2006年3月30日公布了关于回收电器、电子产品以及汽车的法案，并于2007年7月1日实施，该法包含了电器电子设备和部件，以及汽车，与欧盟的RoHS、ELV、WEEE这三个环保指令类似。

随着经济和贸易全球化，世界上任何一个国家制定涉及贸易尤其是国际贸易的法律法规，其作用与影响都会直接或间接超出本国范围，影响其他有贸易往来国家的经济和贸易，所以，针锋相对地制定自己的相关法律法规将会成为国际贸易中不同国家之间重要的相互制衡手段。我国出台类似于欧盟两指令的法规，能够有效的应对其他国家的环境壁垒，一方面可以增加我们在谈判桌上的砝码，另一方面可以帮助企业进行“讨价还价”。

我国针对欧盟两指令的立法进程

针对欧盟的两指令，我国已经完成了以下立法：

1、2006年2月28日，信息产业部与发展改革委、商务部、海关总署、工商总局、质检总局、环保总局7部委联合了《电子信息产品污染控制管理办法》（类似于欧盟的RoHS），并于2007年3月1日施行。2006年11月6日，信息产业部了与《电子信息产品污染控制管理办法》相配套的三个重要行业标准：《电子信息产品中有毒有害物质限量要求》（SJ/T11363-1006）、《电子信息产品污染控制标识要求》（SJ/T11364-1006）、《电子信息产品中有毒有害物质的检测方法》（SJ/T11365-1006）。

2、2006年8月14日，国家环保总局科技标准司出台了《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》；2004年12月，由国家发展改革委负责起草的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》已上报国务院审查，2006年底已进入审批阶段，2007年上半年有望正式通过并强制实施。《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》将以国务院的名义，立法层次高。上述两个法规和政策类似于欧盟的WEEE。

3、上述是我国在国家层面完成的针对欧盟两指令的立法，在地方层面上我国有些地区已经出台了类似于欧盟的指令。例如湖北省出台的《湖北省人民政府关于加快循环经济发展的实施意见》就根据《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》等法规及时研究提出地方性法规或规章建议，并配套制定实施细则。2004年底，浙江省经贸委、科技厅等七部门联合了《浙江省废旧家电及电子产品回收处理试点暂行办法》（浙经贸资源[2004]1161号）。青岛市与浙江省一样，作为我国2004年国务院确定的国家废旧家电及电子产品回收处理体系建设试点，也出台类似的地方政策。

我国国家立法与欧盟两指令的比较

针对欧盟两指令，在国家层面，我国共出台了3部法规、规章和政策及3个配套行业标准。

1、《电子信息产品污染控制管理办法》与RoHS指令比较

从条文本身来看，《电子信息产品污染控制管理办法》共27条，而RoHS共11条，从表面看，欧盟的RoHS相对简单，其实并非如此，因为相对于成员国来说，欧盟指令本身没有法律效力，指令只是一些指导性意见供成员国参考，给成员国立法留有很大空间。而我国的《电子信息产品污染控制管理办法》却有对地方的直接法律效力，地方立法空间并不大。以法律责任而言，RoHS指令只是规定了1条，而我国的《电子信息产品污染控制管理办法》却规定了3条。

从法律内容本身来看，我国的《电子信息产品污染控制管理办法》和欧盟的RoHS指令主要存在以下方面的异同点：

相同点主要有4个方面：

（1）都是法律规范性文件；

（2）主要目的都是为实现电子电气类产品中有毒有害物质的控制（禁止使用和减量化）；

（3）都涉及贸易活动（货物贸易）；

（4）限制和禁止使用的有毒有害物质是一样的，都是六种：铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯（PBB）、多溴二苯醚（PBDE）。

不同点主要有8个方面：

（1）我国的《管理办法》无需转换低一级的法律规范性文件就可以直接实施；但欧盟的RoHS指令需要转换成欧盟成员国法律（法规）才可以实施。

（2）我国的《管理办法》调整对象为电子信息产品，欧盟的RoHS指令调整对象为交流电不超过1000伏特、直流电不超过1500伏特的电子电气设备（暂不包括医用设备、检测和控制器械）。

（3）我国的《管理办法》对所有含有有毒有害物质的电子信息产品采取“一并纳入”的做法放入其调整范围，而欧盟RoHS只是将电子电气整机产品放入其调整范围，对元器件类、材料类产品的要求是通过整机来传递的。因此，中国的《管理办法》对元器件类、材料类产品是“直接”采取限制与禁止使用有毒有害物质措施的，而欧盟RoHS则是“间接”采取措施的。

（4）我国的《管理办法》对有毒有害物质控制的监督管理采用目录管理模式，目录以“穷举法”方式形成；欧盟的RoHS指令将WEEE指令中的类产品全部放入，然后再对其中有毒有害物质控制技术尚不够成熟、经济上不可行产品采用“排除法”予以“豁免”。

（5）我国的《管理办法》于2006年2月28日颁布，2007年3月1日开始实施，有毒有害物质限制和禁止使用时间尚未确定；欧盟的RoHS指令的时间表是：2003年2月13日《指令》颁布，2004年8月13日转为欧盟成员国法律（法规），2006年7月1日开始实施。所以，欧盟的RoHS指令实施时间要比中国的《管理办法》早。

（6）我国的《管理办法》贯彻实施需要制定“标准”和“目录”，制定“目录”需要“标准”支撑；我国目前出台了与《管理办法》相配套的3个行业标准，分别为：《电子信息产品中有毒有害物质限量要求》（SJ/T11363-1006）、《电子信息产品污染控制标识要求》（SJ/T11364-1006）、《电子信息产品中有毒有害物质的检测方法》（SJ/T11365-1006），另外5个关于无铅焊接的标准正在制定当中。在确定标准之后，出台《目录》就有了标准依据，《目录》的形成过程将是渐进的，将依照一定的程序，如征求相关企业意见，专家评估等。目前，信息产业部已经起草了一个《电子信息产品污染控制重点管理目录制定程序规定》草案，目录制定程序确定后，然后才会对什么产品进入第一批《目录》、何时进入《目录》等问题进行研究。欧盟的RoHS指令的贯彻只需要标准的支撑。

（7）我国的《管理办法》中对有毒有害物质的控制采取了“两步走”方式，第一步，在《管理办法》生效之日起，仅仅要求进入市场的电子信息产品以自我声明的方式披露相关的环保信息；第二步，对进入电子信息产品污染控制重点管理目录的产品实施严格监管，需要实现有毒有害物质的替代或达到限量标准的要求，然后要经过强制认证（3C认证）才可以进入市场。而欧盟的RoHS指令对有毒有害物质的控制采取的是“自我声明”的方式，但欧盟的要求是“一步到位”，“自我声明”的前提是要做到有毒有害物质达到限量要求。

（8）从法律责任来看，违反我国《电子信息产品污染控制管理办法》的，由海关、工商、质检、环保等部门在自己的职权范围内进行处罚，而RoHS的法律责任一般由各成员国单独规定。另外，违反我国《管理办法》的，最重规定的对行为人的行政责任，而欧盟成员国规定了刑事责任。

2、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》与WEEE指令比较

从条文本身来看，我国的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》共31条，而欧盟的WEEE共19条和2个附件。WEEE看起来条文少，这是由指令的性质决定的，欧盟公布的法律文件一般有两类，一类是指令，一类是条例，条例有直接法律效力，而指令却没有。指令只规定综合目标、原则以及对各成员国的基本要求，由各成员国按照指令立法，进行本国法律的转换。各成员国的立法要符合指令框架，原则上不低于指令的要求，并负责组织做好实施工作，成员国可提出例外或延期申请，由欧盟议会和欧盟委员会批准后实施。对不按指令要求按期制定法律的成员国，欧盟有权利对其提讼，WEEE转化成成员法时就极为详细可具有可操作性，有的会出台多部法规，而我国目前的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》还基本不具有可操作性。

从法律内容本身来看，我国的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》和欧盟的WEEE指令存在差异性很大，相同的东西比较少，两者的区别主要如下：

（1）立法目的上的区别。《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》的立法目的有一个，即为了规范废旧家电及电子产品回收处理行为，促进资源循环利用。而WEEE指令的立法目的有三个，而且轻重不同，首先是防治报废电子电气设备；其次是实现这些废物的再利用、再循环使用和其它形式的回收，以减少废弃物的处理；最后是提高生产者、销售商、消费者等的环保意识。

（2）涉及的产品类别上的区别。《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》涉及的产品包括旧家电和废家电，目前只包括电视机、电冰箱、洗衣机、空调器、电脑五类，国家发改委根据需要，适时家电目录内的产品。而WEEE指令却只包含报废产品，包括大型家用器具、小型家用器具、信息技术和远程通讯设备、用户设备、照明设备、电气和电子工具（大型静态工业工具除外）、玩具、休闲和运动设备、医用设备（所有被植入和被感染产品除外）、监测和控制器械、自动售货机等10大类，具体产品成千上万。并且这些产品设计使用电压为交流电不超过1000V和直流电不超过1500V的、正常工作需要依赖电流或者电磁场的设备和实现这些电流与磁场的产生、传递和测量的设备。

（3）生产者界定上的区别。《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》规定的生产者为产品品牌拥有者以及家电进口货物的收货人和人。WEEE规定的生产者一般指产品品牌拥有者。

（4）责任方式上的区别。《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》的责任方式是地方政府负责制下的生产商、进口商、经销商和售后服务商、回收企业、处理企业、消费者、特殊消费者（各级政府部门、国有企事业单位）各司其职、各负其责。而WEEE实行的是EPR责任方式，即“生产者责任延伸”（Extended Producer Responsibility，英文缩写为EPR）的英文缩写，其中心思想是使生产商应承担的环境责任，不仅在产品的生产过程之中，而且还要延伸到产品整个生命周期，特别是产品废弃后的回收和处置。通常，生产者责任延伸包括经济责任、循环利用责任和信息披露责任。

（5）处理垃圾费用的区别。《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》规定，国家建立废旧家电回收处理专项资金。废旧家电回收处理专项资金征收、使用和管理办法由财政部会同国家发展和改革委员会另行制定。也就是说处理垃圾的费用还没有明确。目前中国家用电器协会受国家发改委的委托，承担了中国废旧家电回收处理收费机制研究课题，课题将主要研究国外废旧家电回收处理费用机制以及费用标准；研究中国废旧家电运行机制、管理机制和收费机制；测算中国废旧家电回收处理成本；设计中国废旧家用电器回收处理费用标准；最后将形成《中国废家电回收处理费用管理办法》草案。但处理费用到底是由生产者负担还是由经销商或消费者负责？抑或国家承担，世界各国有不同先例，但根据我国的特殊国情，到底采取那种方式，还有待探讨。

（6）回收目标不同。《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》没有提出明确的回收目标，但各省级地方政府依据本条例制定地方性实施细则，各地方可以规定自己的回收目标，以北京为例，2006年底，北京市出台了《北京市“十一五”时期循环经济发展规划》、《北京市“十一五”时期固体废弃物处理规划》，规定“十一五”期间，北京市将建成覆盖全市、运作规范的再生资源回收体系。到2010年，二次电池回收率达到30%，废塑料回收率达到60%以上，废旧轮胎回收率达到70%，废旧家电回收率达到80%；实现年60万吨的再生纸生产能力，年300万条的废旧轮胎资源化利用能力，年300万台的废旧家电拆解处理能力。欧盟的WEEE提出了明确的回收目标，成员国将保证在2006年12月31日前，生产者符合下列目标：

（a）附件IA中1类和10类下的报废电子电气设备，回收率将增加至每件器具平均重量的80%以上；组件、材料和物质再利用和再循环率将增加至每件器具平均重量的75％以上。

（b）附件IA中3类和4类下的报废电子电气设备，回收率将增加至每件器具平均重量的75%以上；组件、材料和物质再利用和再循环率将增加至每件器具平均重量的65％以上。

（c）附件IA中2类、5类、6类、7类和9类下的报废电子电气设备，回收率将增加至每件器具平均重量的70%以上；组件、材料和物质再利用和再循环率将增加至每件器具平均重量的50％以上。

（d）对于气体放电灯，组件、材料和物质再利用和再循环率将达到灯重量的80％以上。

3、欧盟两指令与我国立法比较结论

欧盟两指令的出台不是偶然的，出台两指令前已经酝酿了十几年，而且在出台前已经有相关多部法规出台，运行了多年。从欧盟各成员来看，以RoHS指令为例，在出台前各国已经有类似的法律存在，出台该指令是为了协调成员国在此领域的法规，防止各成员由于实施各自的法律的差异产生贸易壁垒和扭曲共同体内的竞争。大部分欧盟发达成员也有类似的WEEE存在，因此欧盟两指令的制定和实施有良好的基础存在。我国虽然也出台了类似于欧盟两指令的环保法规，但由于我国的环保基础差，因此制定的法律内容本身与欧盟两指令相差很大，从实施的可能性来看，只能是循序渐进式的，从一些基本的做起。

从欧盟两指令与我国像对应的环保法规的实施效果预测，欧盟两指令能够起到双重效果，一是加强了环境保护，减少了政府财政压力，二是给国外企业设置了技术性贸易壁垒。而我国的环保法规，在一定程度上影响的是只是国内生产者，对国外生产商没有设置任何障碍。以我国对生产者的界定为例，没有把在国外的生产者规定为生产者，而把进口商定为生产者，这样就免除了国外生产者在产品出口到我国后的垃圾收集、处理和费用责任。同样，由于我国的国情决定对废旧电器的种类和对危害物质的要求远远小于欧盟的要求，在国际贸易往来中就造成了实质上不对称，即贸易歧视。

如何应对欧盟两指令及发挥我国“两指令”的作用？关键是要从立法本身需要进行完善，尤其重要的是在实施过程中实现制度创新，这样才能使我国的“两指令”也发挥出双向作用――保护环境和成为应对国外环境壁垒的武器。

（作者单位：武长海，北京WTO事务中心法律部；吕淑芳，河北农业大学商学院；冯守尊，对外经贸大学法学院）