省域副中心城市发展投融资对策研究
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摘要：依据地理条件、经济实力以及人文历史底蕴等因素，襄阳被确认发展为省域副中心城市，但是其投融资环境与东部发达地区的省域副中心城市还存在不小的差距。本文在明确这一差距，分析投融资未来挑战的基础上，提出了整合各项专项资金、规范发展融资平台、创立产业投资基金、完善信用担保体系、健全投资管理体制共五个方面的投融资对策与建议。
关键词：襄阳 省域副中心城市 城市发展 投融资
一、引言
以Krugman（1999）为代表的一批经济学家开创了新经济地理学派，认为核心区域由于经济总量规模较大，增速较快，对周边地区会产生溢出效应，从而具有较强的带动作用。但是，依据的地理学第一定律假说（Tobler，1979），核心区域经济辐射力度会随着距离的增加而逐渐减弱。中国通过行政方式划分的各省管辖范围，不仅促使省际间产生边界效应，而且也使得各省核心城市并没有位于各省域的中心，故而大多省份的核心城市经济辐射范围无法覆盖全省，从而造就各省域内城市经济发展的“两级分化”。为此，湖北省社科院秦尊文（2001）根据湖北核心城市“武汉”偏于鄂东，使得其对鄂西经济辐射力度较弱的现状，首先提出“省域副中心城市”概念，主张推行“一主两副”的战略布局促进湖北省经济发展，并且于2003年被湖北省政府所采纳。襄阳市地处鄂西北部，汉江流域中游，享有丰富的自然资源和历史文化资源，经济和产业基础较好，既是老工业基地和传统农业大市，又是全国新能源汽车示范推广试点城市，最终成为湖北两大省域副中心城市建设目标之一。围绕这一目标，襄阳市先后制《城市总体规划（2009―2020年）》以及产业襄阳、都市襄阳、文化襄阳、绿色襄阳――“四个襄阳”战略规划，并在未来将重点投资先进制造业、现代服务、基础设施、农业水利、生态环境和社会事业等六大领域，资金需要巨大，故此，通过与发达地区的省域副中心城市的投融资环境的比较，发现其差距，正视其挑战，最终提出促进襄阳市发展的投融资政策建议，以为符合条件的潜在省域副中心城市发展提供可借鉴思路。
二、省域副中心城市比照对象选取
“省域副中心城市”是一个能够带动行政省域内核心城市经济辐射未覆盖地区经济发展的局部区域性中心城市。根据彭智敏（2006）提出的副中心城市六个基本特征，主要包括较强的经济实力，相当规模的人口总量，距离中心城市不能太近、太偏，便捷的交通体系，完善的产业基础，有一定的历史渊源。全国大约有十几个城市能被列为“省域副中心城市”。本文将选择发达地区的江苏温州和宁波，浙江徐州和苏州，和地域毗邻的宜昌与襄阳进行对比，各城市经济和人口相对地位如图1所示。
三、襄阳市发展投融资现状及差距
（一）存贷款总体情况――金融深化程度相对较低
存贷规模增长态势良好。2002年至2011年襄阳市金融机构存、贷款余额增长稳定，年均增长率分别为17.7%、21.6%。截至2011年末，各项存款余额总额1523.6亿元，各项贷款余额820.3亿元，贷款增幅已连续4年超过全国、全省平均水平，贷款增量在全省市州排名第二。银行经营效益快速增长，2011年实现利润19.35亿元，增长33.4%。可见存贷规模增长态势良好。
信贷资金有待进一步提高。2011年，襄阳市金融机构本外币存款和贷款余额比上年虽明显增长，但是无论是存贷比还是存贷款余额，不仅远低于东部较发达地区的宁波等城市，而且也较低于实力地位相当、地域毗邻的宜昌。另一方面，襄阳存贷款占GDP比也低于其他五座城市，可见，襄阳的信贷对其GDP支持力度明显不够，金融深化程度较低，严重制约襄阳市社会经济实力的快速发展。若按照该市“十二五”规划全市生产总值达到3500亿元为目标，那么保守估计存贷比还有10个百分比的提升空间。要想力争4000亿，还需进一步的提升金融机构的存贷比。
（二）金融机构情况――金融体系有待进一步完善
金融机构集聚效应明显。襄阳市银行业金融机构由“十一五”初期的8家发展到25家，其中12家商业银行二级分行，12家法人金融机构，1家政策性银行。证券营业部由“十一五”初期的3家发展到8家，保险公司由“十一五”初期的23家发展到40家，小额贷款公司和担保公司更是发展迅猛，现有34家担保公司，12家小额贷款公司，金融业从业人员数量和体系的完备程度居全省前列。
金融体系有待进一步完善。与发达地区省域副中心城市相比，襄阳市金融体系还存在比较明显的差距。突出表现在：一是地方法人机构偏少，现仅有市、县两级农村信用社和四家村镇银行；二是机构门类不全，无财务公司、信托公司、融资租赁公司等非银行金融机构和外资金融机构；三是融资中介机构相对偏少，资本实力相对较弱。
（三）融资方式情况――外源融资力度有待加强
地方融资方式逐渐丰富。襄阳市各银行业金融机构在保持信贷平稳增长的同时，适度发展承兑、保函、信托贷款、理财融资等表外业务，为企业多元化融资提供了渠道，到2012年3月末，全市银行通过表外业务为企业融资总额达到149.9亿元。同时，企业直接融资也不断取得新突破，全市上市公司已达到8家，2010年以来，还先后发行城投债10亿元、企业债15亿元，打破了襄阳长期无企业债的局面。
外源融资力度有待加强。襄阳发展融资方式虽然呈现多元化发展趋势，但其外源融资渠道滞后，2010年襄阳市外源性融资率和融资结构指数与发达地区相比较差距较大，襄阳市主要依赖于以自筹和政府财政为主的内源性融资，而国内贷款，民间资本、外资等外源性融资仍然是辅助手段。资金来源渠道的狭窄会缩小融资总量，进而限制关键领域的投资额度，最终影响襄阳市经济社会各方面的发展。通过比较发现，襄阳市外源性融资发展存在很大的提升空间。
四、襄阳市发展投融资存在的挑战
（一）投资规模急速增长，项目管理难度进一步加大
湖北省“一主两副”的战略实施以及国际、沿海发达地区资本和产业向内陆地区转移的趋势，促使襄阳市发展战略定位升级，投资规模目标增长迅猛，该市“十二五”规划投资规模已接近2万亿，重点项目总数已达到2748个，可以预见，在有限资金约束条件下，如何对急速增长的众多项目进行合理安排与规划将是一大挑战。这里的项目管理不仅包括项目筛选，项目时序安排，项目资金管理等，还应包括投融资资金如何适度倾斜重点投资领域，以发挥其引导作用。
（二）融资需求进一步扩大，提升融资能力越加紧迫
襄阳市“十二五”期间及远期到2020年，存在巨大的投资需求。以政府及自筹资金为主的内源融资渠道已无法弥补其资金缺口，同时，本地金融业发展水平相对不足，金融体系搭建善处于起步阶段。因此，在襄阳市未来发展时期内，如何加快转变现有的投融资结构，扩大直接融资比重，多渠道引进社会资金参与襄阳未来建设，快速提升区域融资能力将是襄阳市亟待完成的关键任务。
（三）融资渠道多元化趋势明显，融资规范管理难度提升
随着襄阳市以建设成为副省域中心城市和区域性现代化城市为目标的制定，各种配套规划及政策相继出台，使得襄阳市已成为投资热点城市，从而带动了襄阳市金融业的迅猛发展。其融资方式日益丰富，创新融资模式强度也不断加剧，融资渠道多元化趋势越加明显，这势必要求襄阳市政府及企业具备更高的融资规范管理能力，以合理处理融资风险和融资成本的关系，形成合理的融资结构，有效防范和控制可能出现的金融风险。
（四）金融体系逐渐完善，资本市场探索进一步加深
近年来襄阳市的金融体系已逐渐完善，且资本市场探索也取得一定的成效。但是与发达地区的省域副中心城市相比仍存在很大差距，这一差距不仅体现在经济发展实力的差距，也体现在资本市场探索实践经验上的差距，因此对于未来一段时期内如何有效推进资本市场发展进度，形成合理的中长期融资结构，是襄阳市融资规划中是一个关键问题。
（五）投融资政策相继出台，政策落实难度进一步加大
为推进襄阳市区域性金融中心建设，促进金融业作为现代服务业的支柱产业，切实增强金融对“四个襄阳”建设的强劲支撑，加快建设省域副中心城市和现代化区域中心城市，结合自身实际情况，2012年已陆续出台了一系列配套政策，如表1所示，但是如何有效落实这些政策，对于金融业发展实践经验较为欠缺的襄阳市政府将是一个极大的挑战。
五、襄阳市发展融资政策若干建议
（一）整合各类专项扶持资金，放大财政投入效应
随着襄阳市专项资金种类的增多和规模的扩大，对于部门间沟通协调能力，资金安排与分配计划以及管理技术的要求也将大幅度提高。为此，应整合各类专项扶持资金，提升资金配置能力，放大财政投入效应。首先，由政府为主导、企业和外聘专家参与，组建专项资金咨询委员会，联席审理选取重点企业和项目，再由各部门根据各自专项资金的规模与特征，共同投入，充分发挥集中财力扶大扶强的优势；其次，按照目的划分专项资金，包括以政府主导的贴息、补助、奖励等形式为目的地无偿资助，以银行主导的扶强、扶优、扶大为目的地有偿借款；以探索新的资金发放形式为目的地引导性投资，比如每年可从各项资金中划分一定比例的资金，用于持有新能源汽车、新能源新材料等新兴产业企业的股权，并通过上市或转让等方式退出；最后，建立全新评估机制，如搭建管理监测信息系统，委托专业机构进行绩效评估。
（二）规范发展政府融资平台，增强投融资能力
政府融资平台是政府进行投融资活动的主体，规范发展政府平台，确保其健康运行十分重要。首先，建立长效稳定的偿债资金运行机制，保证平台的债务承担能力，明确偿债资金的归集期限、用途，设立专户管理，在财政预算中安排一定比例的资金作为偿债准备金，以防范政策性融资风险。拓展偿债资金来源渠道，建立偿债资金审计、监督、监察制度，保证偿债资金使用的规范化、制度化、合法化。其次，结合国家和湖北省政策和战略导向，优化资金投向，合理控制地方政府债务，将中央新增投资项目、国家、省重点建设项目和有收益的可持续经营性项目作为支持重点。放宽投资限制，扩大融资平台资本金来源，培育搭建新平台，实现财源多元化，如利用现有襄阳文化遗产和具有较高投资回报的文化产业，组建文化产业融资平台。最后，加大襄阳市建司市场化运作，开辟融资方式多样化，重点拓展资本市场的融资渠道，如“市建投”于2010年5月和2012年1月先后发行两次公司债券，共筹集资金25亿。在未来的投资中需要偏重于获得企业的控股权，并争取培育1―2家所属企业上市，进一步利用资本市场拓展融资渠道。
（三）创新发展产业投资基金，拓宽投融资渠道
2012年，湖北省政府特印发了《湖北襄阳省域副中心城市产业发展基金使用管理暂行办法》（鄂政办函[2012]47号）决定设立10亿元的襄阳省域副中心城市产业发展基金。为此，政府应规范产业发展基金管理，确保基金安全高效使用。首先，政府应科学引导产业投资基金运行，控制基金总额度、优化审批流程、监督基金运行。政府职能在于引导，而非决策，可以在产业投资基金投资方向上予以引导，鼓励其优先投资国家在产业结构调整中，急需发展的行业或产业。以现有的《证券投资基金法》和《信托法》为基础，尽快建立符合襄阳市实际的产业投资基金发起、设立、发行、交易、中止等运作经营管理的规范体系。其次，拓宽产业投资基金的资金来源，实现投资者群体的多元化，如通过各种方式鼓励企业积极参与产业投资，以寻找新的利润增长点，并促进产业的整合。最后，充分利用产权交易中心的产权交易功能，为产业投资基金提供有效的退出渠道。
（四）完善发展信用担保体系，促进民营经济发展
目前，襄阳市担保机构规模偏小、担保功能作用有限、与商业银行协作存在障碍、缺乏再担保制度，风险分散机制尚未真正建立，应进一步的完善中小企业信用担保体系。首先，推动小型担保机构的合作重组工作，培育一批大型龙头担保公司，发挥龙头企业的带头辐射效应，带动襄阳内担保行业规模示范效应。其次，健全信用担保风险补偿与奖励机制，包括建立财政有限补偿机制和相应的奖励机制，每年从其产生的税收中安排一定比例给予担保机构损失补偿准备或予以奖励担保机构。再次，积极利用湖北省中企投资担保公司、省农业产业化担保公司等省级担保机构的信用输出功能，以襄阳担保机构为主要服务对象开展再担保业务，分散和降低担保机构的风险。最后，加强担保机构与金融机构的互利合作，鼓励金融机构根据担保机构的信用等级，合理确定放大担保倍数和风险承担比例，确保信贷资金安全。
（五）建立高效投资管理体制，优化投融资环境
如今襄阳城市发展的投融资管理体制依然存在很多问题，有很大的改善空间。首先，健全稳定的公共财政资金供给来源机制，逐步完善非经营性项目财政资金分配机制，并分类界定政府主导的国有资产，将部分资产通过资本市场、收费收入、资产变现等渠道筹措的资金进行统一管理。其次，健全公共项目规划制度，设立科学、民主的内部计划编制和项目决策程序，完善技术储备和方案比选工作，建立投资决策和管理信息系统，探索以市场运作为基础的项目实施模式。再次，积极出台相关产业引导政策，加大知识产权保护力度，促进产权交易，为发展服务业和自主创新产业维护良好的法律环境。以政府采购等政策引导和扶植自主创新产业发展。最后，建立政府负债预警监控和应急预案系统，研究合理的政府负债比例和监控指标，对政府全口径负债进行实时监控，完善项目风险预警机制和应急处理预案。
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（侯璐璐，1982年生，湖北宜昌人，中国信达资产管理股份有限公司、中国人民大学经济学院博士后。研究方向：金融学、区域经济。尹燕飞，1985年生，湖南湘潭人，农业部对外经济合作中心助理研究员。研究方向：产业经济、投资学）