煤炭清洁化利用的淄博样本

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在越来越严峻的环境污染面前，淄博市采取的煤炭清洁化措施，给东部其他地区的大气污染治理提供了可借鉴的样本。

从山东省济南市向东，驱车一个小时，便是有着“齐国故都”之称的山东淄博市。这里曾是齐文化的发祥地，也是中国古代商业文明的发源地之一，历史上著名的“旱码头”、“大染坊”等代表商业文明的景点就位于这里。

如今，淄博依然是山东省的工业重镇，化工、建材、陶瓷工业等均为该市的支柱产业。由于重工业基数较大，造就了这一地区煤炭消耗量的居高不下。数据显示，2014年，淄博市共消耗煤炭4500万吨，占山东省煤炭消耗总量的1/9。

煤炭的大量使用，给三面环山的淄博带来了巨大的环境压力。“一年吸入半块砖，蓝天白云都少见”，煤炭扬尘和煤炭污染物排放成了该市的“心肺之患”，在山东省17地市的空气质量排名中，淄博几乎处于垫底的位置。

糟糕的空气质量，很大程度上刺激了当地政府，也加大了政府治理污染的决心。

2014年8月，淄博市出台了全国第一个地方性规章《淄博市煤炭清洁利用监督管理办法》（下称《办法》），对煤炭的生产、运输、经营和燃用等环节全过程监管做了严格的规定。

如今，《办法》实施已满一年，通过治理模式和监管模式两个方面的调整和创新，淄博市煤炭污染治理已初见成效。

治理模式：后端治理转为前端管控

长期以来，我国传统的治理模式是先污染后治理，这种模式的缺陷显而易见：损害环境的同时也增加了治理成本。这样的治理模式也一度让淄博市深受其害，目前该市正在尝试做出改变，变后端治理为前端管控。

煤炭是造成大气污染的重要来源之一，在煤炭管理改革中，随着当地老矿的陆续关停，淄博煤炭主管部门――煤炭工业局的主要任务，由主抓安全生产，转移到安全生产与清洁化利用并重。据淄博煤炭工业局局长董以琦介绍，过去几年内，该市所管辖的煤矿数量，已经由当年的138处，整顿关停至当前的7处。“尽管安全生产时刻都不能放松，但随着煤矿数量的逐步减少，煤炭局正在把造成前端污染的运输、装卸、经营等链条作为重要任务。”

经过多次走访和实地调研，淄博煤炭局得出结论，煤炭所造成的污染主要来自两方面：一是物理性的扬尘污染，二是化学性的煤炭燃烧带来的排放污染。

据淄博市煤炭工业局副局长王凯介绍，该市共有1200多家储煤单位，包括经营性储煤场、燃煤单位、铁路运卸站点、煤矿及煤炭洗选厂等。“这样分散的储煤模式，造成大量的扬尘污染，而且扬尘污染是多次的，煤炭一经装卸都会引起扬尘。”按照煤炭扬尘占比1-3%计算，4500万吨用煤量产生的扬尘量非同小可。淄博市煤炭局对外数据显示，2014年该市煤炭造成的扬尘高达135万吨。

面对严峻的扬尘问题，淄博煤炭局采取两大管理办法。一是集中经营，减少扬尘单位个数。王凯介绍说，一年来，全市564处经营性煤场，已经取缔了313家，其最终目标是在全市建设12处集中经营性储煤场地。二是促进“无组织粉尘防治技术”科技推进，增加设备投入，提倡企业装备防风防尘设备。

针对煤炭燃烧所带来的污染问题，淄博市也采取了前端的管控的措施，即提高门槛，严控劣质煤准入，逼迫企业由“多用煤”向“用好煤”转变。尽管该市为“耗煤大市”，但却是十足的“产煤小市”，2015年上半年，该市仅生产原煤73万吨，这就意味着，每年有超过4000万吨的煤炭来自外地的输入，为保证燃烧后的排放达标，从源头上控制劣质煤的进入也成了淄博煤炭局的一项重要工作。

“不让劣质煤进淄博，对入市的煤炭质量加大抽检力度，对于煤质不合格的企业，我们进行了约谈和处罚。”王凯介绍说。

据介绍，淄博煤炭局联合经信、环保等部门制发了《淄博市煤炭质量指标要求》，禁止全硫含量高于3%，灰分高于30%、热值低于5000大卡的煤炭进入淄博市。王凯表示，该标准到今年年底还会进一步严格。

最令人头疼的是，每年200万吨民用散煤排放。民用散煤虽然量小，但污染大，难治理。没有任何措施的直燃直排，使200万吨的散煤污染物排放量直逼2000万吨的电煤燃烧污染物排放量。

对此，淄博煤炭局采用试点方式，推广更加洁净的型煤。王凯说，“今年选了两个区作为试点，但是问题非常多，我们也是摸石头过河。下一步，煤炭局将借鉴北京等地对民用洁净型煤给予财政补贴的方法，并严格实行监管措施。”

监管模式：横向监管转为纵向监管

按照传统的监管模式，煤炭局主要监管煤炭企业的安全生产，煤炭运输、经营、燃烧所造成的污染问题，归口当地环保部门进行管理。

在淄博市，这种传统的横向监管模式正在被打破。随着环境问题日益严峻，环保部门监管范围广、链条长的弊端日渐显现，经过与环保部门的协商，在煤炭利用环节，淄博市形成了以煤炭局牵头，发改、经信、交通、环保、公安等多部门共同执法的领导小组，共同对煤炭的运输、经营和燃烧等环节进行监管，这样就形成了煤炭行业“更专业的管理”。

“术业有专攻，煤炭局原本就是管理煤炭、研究煤炭的专业部门，治理煤炭污染更加得心应手，因此能够合理开展源头防治措施。”董以琦介绍说，该监管模式得到了山东省煤炭局的高度认可，未来有可能在全省推广。目前山东省菏泽等市对淄博模式进行了借鉴，已将煤炭防污治理权移交给市煤炭局。

然而，这一模式的推广也并非没有阻力，据王凯介绍，由于治理煤炭污染是各部门联合执法，除协调各个部门存在较大的难度之外，还存在一些法理方面的缺陷和政策扶持上的缺失。

首先，煤炭局缺乏过硬的执法手段和措施，缺乏刚性细则和可操作性的法规，目前违规处罚力度小（最多3万），企业违法成本过低。这导致上有政策，下有对策，企业与执法机关费尽心机打“游击战”。“争取在明年清洁煤利用方面立法规划，将《淄博市煤炭管理办法》和《淄博市煤炭清洁利用监督办法》合并成《淄博市煤炭监管条例》，上升到地方性法规。”王凯说。

其次，缺乏强有力的政策扶持。据煤炭局介绍，尽管《办法》实施了一周年，但煤炭清洁化利用经费，并未纳入当地财政预算范围，很大程度上制约了这一政策的实施。

最重要的是，管理体制机制还缺乏创新。就淄博来看，有些区县没有执法队伍，有的没有执法权，主体责任落实不力，执行力度层层衰减的情况也有发生。目前还存在责任缺位、统计部门、监管部门互相扯皮的情况。“这些都需要进一步协调和理顺”，王凯说。