平衡积分卡对我国政府部门绩效管理的意义

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【摘要】平衡计分卡被《哈佛商业评论》誉为“75年来最伟大的管理工具，虽然其最初是主要用于私营部门的绩效管理工具，但事实证明其对于政府部门同样具有价值。论文首先介绍了平衡计分卡的内容，其次论述了我国现有的绩效考核方式存在的不足主要表现为缺乏系统性、规范性和绩效指标单一等，最后说明平衡计分卡对于我国政府建立统一的绩效管理体系、明确考核指标、优化内部流程和促进公务员成长都具有重要的意义，希望建构出符合我国国情和地方特色我国平衡计分卡，提高政府绩效。

【关键词】平衡计分卡；政府部门；绩效管理

中图分类号：D62文献标识码A文章编号1006-0278（2015）08-097-02

平衡积分卡自1992年诞生以来，迅速风靡全球，得到了理论界和实务界的广泛关注。平衡计分卡不仅是一个业绩衡量工具，也代表着战略管理的管理理念。平衡计分卡将企业的绩效评价由之前的只关注财务指标转变为从财务、客户、内部业务流程、学习和创新四个角度来评价企业业绩，将企业注意力集中到企业的战略远景上来。平衡积分卡最初的焦点和运用是在改善盈利企业的管理，但在10世纪90年代西方公共部门推行“新公共管理运动”将私营部门的管理理念和工具引入到公共部门，平衡积分卡在政府部门也得到推广和实践，并且取得了良好到效果。

一、平衡积分卡概述

1990年，哈佛大学会计学教授罗伯特・卡普兰和波士顿公司的管理咨询师大卫・诺顿对12家在业绩评价方面处于领先地位的公司进行了为期一年的研究，提出了平衡计分卡理论。1996年，《平衡计分卡：化战略为行动》出版，标志着平衡计分卡这一理论的成熟，将平衡计分卡由一个业绩衡量工具转变为战略实施工具。

鉴于传统的企业绩效评价主要以会计信息为基础、以财务指标为依据。平衡计分卡则设计从财务、客户、内部业务流程、学习和创新四个角度来全面评价企业的业绩。财务指标是企业追求的结果，而另外三个指标则说明了取得这种结果的动因。第一，财务层面。平衡计分卡保留了财务层面的指标，因为财务指标概括了过去容易衡量的经济结果，自有其存在的价值。对于公共部门而言，财务是政府绩效可以直接量化对内容，虽然公共部门不以盈利为目的，但是不管是西方民众对政府开支的密切关注还是我国提出对建立节约型政府的目标，财政层面对于政府绩效管理的意义都是不可忽视的。第二，客户层面。客户是企业之本，是产品和服务的购买者，是企业利润的来源，所以顾客的感受理应受到企业的关注。对于公共部门来说，最重要的就是获得民众度满意和支持，新公共管理运动提出将公民看作“顾客”，像私营部门为顾客服务那样为公民服务，从而提高政府效率，增加民众满意度。衡量顾客满意的关键因素主要有时间质量和价格。第三，内部流程层面。为企业内部流程制定目标和指标的过程是平衡计分卡和传统业绩衡量系统的最大区别。在内部流程层面，管理者首先应该确认关键的内部流程，即对客户满意度和财政目标影响最大的那些内部流程，然后制定尽可能好的指标来追踪我们的进展，从而不断提升自身的核心竞争力。例如精简的银行或者企业内部审批流程对于提高政府部门审批效率具有启示性。第四，学习与成长层面。平衡计分卡强调未来投资的重要性，公务员人力资源管理是公共部门的重要内容，公务员素质的提高是促进政府提高办事效率和民众满意度的重要手段。

由此我们可以看出，平衡计分卡并不足简单地将四个层面相加，而是紧密扣连的四个方面而所构成的一个整体，四个方面相互平衡，相互协调，共同促进企业和公共部门绩效的提高。

二、我国政府部门绩效管理存在的问题

公共部门绩效管理最早也是兴起于西方，20世纪80年代，伴随着公共部门改革，政府绩效评估在西方国家全面推行，当代西方各国，随着政府成本意识第强化和公民监督意识第加强，都致力于建设绩效为导向的公共管理体制。所谓绩效，就是用最小的投入得到最大的产出。虽然相对于私营部门，政府部门的绩效评估存在产出难以量化、目标不明确、评估信息不健全等问题，但是建立有效率的政府已经成为世界各国政府的共同追求。随着我国公共部门目标责任制的推行，公共部门绩效管理问题也开始引起理论界和实际部门的重视。但是我国绩效管理基础薄弱，起步较晚，因此还处于初级阶段，存在很多问题。

（一）缺乏系统理论的指导，实践中带有盲目性

我国具有数千年的“人治”传统，政府部门在社会管理过程中具有极高的权威。政府部门的绩效考核是随着市场经济的发展，西方先进管理思想流入国之后的新兴事务，随着社会经济的发展，行政体制改革存在整体滞后的情况，各级政府部门都没有建立起系统的绩效管理体系。首先在认识上不把绩效管理认为是提高管理水平的正面举措，而是作为绩效预防的手段――当某一方面问题成堆、社会反应强烈时才采取专项检查、大评比、大检查这样大方式来谋求改进，因而总是陷入被动。其次建立起绩效考核的政府部门考核指标存在单一化趋势，唯“GDP”是论，将地方经济和财政收入的增长列为考核的唯一指标，从而出现各种盲目的招商引资和大量的依靠买卖土地来增收的管理乱况。

（二）绩效管理缺乏规范化，行动中具有随意性

绩效管理和绩效评估是两个不同的概念，绩效评估是绩效管理的前提和重要内容。绩效管理在绩效评估方面就存在很多问题。首先，评估主体不明确。绩效评估行为的完成，最终需要依靠评估主体来完成。我国公共部门的绩效评估以官方为主，多是上级机关对下级的评估，下级对上级的评估往往流于形式和“走过场”，缺乏对公共部门内部的自身评估以及公众对公共部门的评估。其次，评估缺乏规范化，具有很大的随意性。主要表现在是否评估或什么时候评估都带有很大的随意性，评估活动带有盲目性和随意性，缺乏可持续性，经常采用“运动式”方法，往往造成评估流于形式。

（三）绩效考核指标不明确，方法单一

在实施绩效管理过程中，政府部门还没有建立科学、明确的的绩效考核指标体系，没有对指标体系统一、科学、准确的解释，这就造成在很多政府部门对指标体系的理解和解释不统一，主观性较大。指标设置或者过于单一，过度关注财政收入增加。绩效指标过于主观，通常利用定性方法进行评估，很少使用定量的方法，出现考评结果领导说了算的局面。绩效指标设立是绩效评估的前提，国外的各项先进的绩效管理工具也主要着眼于选择最为关键的绩效考核指标。因此，我国的公共部门必须建立一套明确的绩效评估指标体系来体现绩效评估的目的，并通过考核来明确绩效改进的方向。

三、平衡积分卡对改进我国政府部门绩效管理的意义

由以上的分析和案例可以看出，作为一种科学的绩效管理理论和方法，无论是在企业还是公共部门，平衡计分卡的应用都大大提高了绩效管理的效率和质量。通过前文对我国目前绩效管理存在的问题可以看出平衡计分卡可以在公共部门进行推广，其对政府部门绩效管理具有重要的变革意义。

（一）帮助政府部门建立统一的管理框架和实践工具

平衡计分卡是战略管理的基石，其设计之初就是为了帮助管理者将战略规划转化为战略行动。平衡计分卡指标体系是组织绩效评估的重要参数，并为沟通和应用评估结果进行管理提供可行性。平衡计分卡使用可衡量的指标，再加上一些定性的评估，即注重组织目标的实现，也关注个人潜能和成长，对组织绩效的战略化管理起着巨大的驱动作用；其次，平衡计分卡也是战略管理的实践工具，平衡计分卡指标体系将战略目标转化分解为分阶段的、具体的、可操作的运作目标，将总目标按照四个层面的内容分解为不同级别，不用职能承担的具体目标。公共部门的战略规划和绩效管成为政府改革的重要趋势，平衡计分卡的理论研究与实际应用，将对如何落实战略实施绩效管理提供新的思路。

（二）有助于明确考核指标，实现战略目标

当前我国公共部门绩效考核指标单一模糊，主要表现为考核指标主要关注近期效果而忽视长远的利益，片面追求GDP（财务指标）的增长。这种绩效考核往往会使政府部门产生不正确的绩效导向，损害政府整体、长远的利益，妨碍政府整体战略的贯彻、落实和调整。平衡计分卡就是以“平衡”为主要诉求点，追求财务指标和非财务指标、长期目标和短期目标、内部目标和外部目标的平衡。平衡计分卡其他三个指标的设立是结果取得的原因分析，非财务指标不是对财务指标对取代，而是对财务指标对补充。

（三）改善内部运行机制

平衡计分卡的一个关键性的指标体系是内部业务流程，这一点对于公共部门来说也具有特别意义。我国政府部门之间的条块分割，职责不明一直是行政体制改革的难点，一方面平衡计分卡的战略导向，联接组织、部门、个人三个层面的目标，在不同部门建立相互关联，相互支持的目标；通过改进工作流程，加强部门交流，这在一定程度上消除部门隔阂、减少跨部门摩擦。另一方面平衡计分卡强调对顾客对关注，也意味着政府与公众之间的要建立起联系，平衡计分卡的实施，实质上是在在公共部门的绩效考核体系中强调自下而上的参与机制和引入公众参与机制，建设一个开放的政府系统，透明政府的内部运作同时不断改进内部流程，促进政府效率的提高。

（四）有利于公务人员的学习和成长

建设学习型组织已经成为当代公共部门和私营部门的共同目标，因此在平衡计分卡的设计的四个层面中突出了员工的学习和成长内容。平衡计分卡专门设置员工学习和成长的指标，督促他们学习，还可以设定明确的学习内容，鼓励公务人员之间的相互学习，促进人们在一起互相探讨他们在工作中积累的经验，这就会形成公共组织的一种持久的文化。不仅提升员工的个人素质得到提高，组织整体也会得到进步。

平衡计分卡被引入我国以来，已经在一些地区进行了实践，积累了一定经验教训，但是总体来看，政府部门的绩效管理体系依旧处于一个落后的状态。建设高效的服务性政府已经成为我国政府行政体制改革的主要目标，平衡计分卡对于提高政府效率、优化内部流程、激励政府更好的为人民服务具有重要的意义，怎样用好平衡计分卡这个工具，探索建立符合我国国情和适应地方特色的平衡计分卡指标体系，使其真正能够促进我国社会经济的整体发展是值得我们今后继续思考探索的问题。

参考文献：

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