健康教育及管理机制创新试点

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人的行为对健康和疾病发生发展的影响越来越清晰地呈现在人类面前,改善人们健康相关行为的任务主要由健康教育和健康促进承担,因此健康教育与健康促进已经成为公共卫生关键性的主要干预策略之一[1]。健康教育和健康促进是系统的社会活动,需要有多个部门的协调配合;然而现行健康教育与健康促进的管理机制与建立以“政府负责、部门配合、社会动员、群众参与、法律保障为特点的健康教育与健康促进工作体制和协调、高效的运行机制”[3]的要求,却存在着明显差距,因此对现行健康教育与健康促进的管理机制进行研究性的结构性改革,建立适应社会经济发展、有效整合和利用资源的城市社区健康教育与健康促进工作管理机制实有必要。

1健康教育与健康促进机制的组织结构设置及工作体系的新旧比较

1•1新机制运行前的健康教育与健康促进机制组织

结构图示及弊端分析就现行社区健康教育工作而言,社区居委会、社区卫生服务机构、健康教育所三条线均按照工作职责开展相应社区健康教育,但三套机构分属不同管理领域,相互间缺乏有效地联系机制。这种工作机制使社区健康教育呈现各自为阵、多头管理、资源分散、工作重复的状况,社区健康教育缺乏统一协调联动有效的工作机制。

1•2新机制的设置原则和结构示意图

1•2•1新的组织构架原则

“任务与组织平衡;分工明确;合作良好;适应环境,具有弹性”[2]的合理的组织结构是必不可少的基本条件,同时还应具有科学和规范的管理。

1•2•1•1形成主导性的管理体制“领导小组”可以实现卫生行政部门内疾控、基妇、爱卫办健康教育管理资源的整合;基层工作协调组的建立,可以实现社区组织和社区卫生服务机构在工作上的合理分工和协作。

1•2•1•2形成统一规划、统一部署、整体联动的执行机制健康教育部门为领导小组办公室,作为既有专业能力又具有行政协调职能的部门,在机制运行中成为行政与业务工作的交汇点和核心,在领导小组的协调下,统筹制定全市社区健康教育专业规划,并指导社区和部门进行规划的实施及评价。

1•2•2城市社区健康教育与健康促进工作组织结构

2健康教育与健康促进工作组织领导体系的建立与职责

新机制的组织结构设置好以后,制定了试点方案,选择了自流井区郭街作为试点社区,按照方案要求进行为期一年的新机制试点运行。

2•1市级健康教育与健康促进领导小组的建立与职责

市卫生局、市爱国卫生运动委员会办公室发文成立“自贡市社区健康教育与健康促进工作管理机制试点领导小组”,领导小组成员为市卫生局、爱卫办、市疾控中心相关领导和卫生局相关科室负责人组成,办公室设在市健康教育所。领导小组负责制定促进社区健康教育工作良性发展的公共政策、部门协调、支持环境;负责解决方案实施过程中出现的重大问题。办公室负责制定城市社区健康教育与健康促进工作总体规划、建立成员单位联系会议制度,规划实施,信息,业务指导和培训。

2•2区(县)级健康教育与健康促进领导小组建立与职责

为确保上级有关健康教育与健康促进工作部署的顺利进行,结合辖区实际有效实施,根据市领导小组的要求建立了“自流井区社区健康教育与健康促进工作管理机制试点领导小组”。成员由区(县)卫生局、区(县)疾控中心领导及区卫生局相关科室负责人组成,办公室设在区疾控中心健康教育科。领导小组职责:负责制定促进社区健康教育工作良性发展的区域政策,部门协调。办公室职责:按上级要求提出社区健康教育试点实施意见,组织实施成员单位联系会议制度,协助市进行技术指导及培训。并协助郭街办事处建立和完善相应组织及明确职责。

2•3基层社区健康教育工作技术协调组建立

按照市区两级领导小组的要求,自流井区郭街成立了“郭街健康教育工作技术协调组”成员由办事处领导和辖区内社区负责人以及社区卫生服务机构负责人组成。职责分工:街道办事处:牵头组织协调拟订本辖区计划,督促检查工作开展,完成年终总结。社区居委会:负责健康教育活动的组织、动员工作。社区卫生服务中心(站):调查了解、动态掌握本社区健康状况和健康危害因素,根据上级方案,结合本社区状况,开展适合各人群的健康教育与健康促进活动。

3运行情况及效果

为期1年的试点,各级领导机构、办公室以及基层协调组均按照方案要求召开定期会议,通过能力培训、技术指导、集中式健康教育主题活动的开展,体现出新建立的健康教育与健康促进工作管理机制在各级组织结构间运行畅通,部门间配合紧密,试点社区健康教育活动蓬勃开展,群众参与积极性显著提高,取得了预期的效果。

3•1健康教育与健康促进工作的运行

在新机制运行中,市、区级健康教育部门作为市、区级领导小组办公室,结合卫生工作重点、重点疾病防治以及国家卫生宣传日(周、月)的活动安排,制订了年度计划,开展相应业务培训,并在重大疾病控制以及需要开展应急健康教育时,及时制定和下发相关健康教育工作安排。作为健康教育业务技术指导中心,真正承担起了社区健康教育的策略制定和业务指导,为社区健康教育工作的开展起到了导航兵作用。在基层工作协调组的统一安排和协调下,社区健康教育工作在社区组织与社区卫生服务机构间得到统一安排、统一实施,健康教育活动有序开展,充分体现和发挥了社区组织的组织协调作用和社区卫生服务机构的业务支持作用,社区健康教育科学性和针对性都更强了。

3•2效果评价

3•2•1新机制发挥了统筹城市社区健康教育作用,使爱国卫生健康教育、疾病控制健康教育和社区卫生服务中的健康教育在内容上能够协调安排;

3•2•2有效整合了行政与业务技术资源,通过“社区健康教育与健康促进工作管理机制试点领导小组”办公室,实现了形式上的统一管理,提高了管理效率,健康教育业务技术部门作用得到充分发挥。

3•2•3在基层工作协调组的统一安排和协调下,新机制有效整合了社区组织的组织协调作用和社区卫生服务机构的业务支持作用,完善了社区卫生服务健康教育工作机制。

3•2•4新机制使社区卫生服务机构与社区组织的职责更加清晰,双方建立了很好的工作互动关系,社区组织对新机制中的角色普遍认可,积极与社区卫生服务机构相配合,社区卫生服务健康教育工作更加有序和协调。

3•2•5从基线调查和终期调查居民健康知识知晓率和健康行为形成率资料分析,试点社区干预前与干预后健康知识知晓率,提高了32•64%,差异有统计学意义(χ2=55•932,P=0•000);试点社区干预后的知晓率比对照社区干预后健康知识知晓率高14•3%,差异有统计学意义(χ2=237•395,P=0•000)。试点社区干预前健康行为形成率与干预后健康行为形成率提高20•59%,差异有统计学意义(χ2=126•439,P=0•000);试点社区干预后健康行为形成率比对照社区干预后健康行为形成率高5•77%,差异有统计学意义(χ2=6•593,P=0•010)。

4讨论

鉴于现行健康教育与健康促进工作的行政管理体制呈现为:爱卫办负责爱国卫生工作中的健康教育,基层卫生与妇幼部门负责社区卫生服务工作中的健康教育,疾控预防控制部门负责疾控工作中的健康教育,“一国三公”的局面。对健康教育与健康促进工作而言,主导行政部门不明确,内部协调机制缺乏,致使健康教育与健康促进工作各相关部门职责重叠、各行其事,造成资源浪费,同时也给基层(办事处、社区、社区卫生服务机构)造成疲于应对同一目的多种要求的混乱局面,制约了健康教育与健康促进工作的深入开展。对上述制约健康教育与健康促进工作深入开展的弊端进行的体制改革,在现有行政管理体制下,市、区(县)两级通过在卫生局内建立“城市社区健康教育与健康促进工作领导小组”的形式使疾控、基妇、爱卫办健康教育工作管理得到整合协调,健全了管理体系,构建了具有统一领导、统一规划的、有序实施的工作和管理体制。基层社区则以通过建立以街道办事处牵头、社区居委会和社区服务机构参与的基层健康教育工作协调组形式实现合理分工和协作机制。领导小组的建立突出地体现了城市社区健康教育与健康促进工作的政府主导地位,部门间明确的职责突出地体现了各自对健康教育与健康促进工作的责任。“领导小组”办公室的建立,既承担起统一规划、策略制定的责任,同时又为上级与“基层健康教育工作协调组”的上下对等的信息沟通建立了一个无阻碍通道,使社区健康教育工作技术指导及时,活动开展有序。

新机制突出地体现了:政府负责、部门配合、社会动员、群众参与、职责保障为特点的健康教育与健康促进工作体制和协调、高效的运行机制。新机制有机地将上下各级行政管理效能结合起来,发挥了更为广泛、有效和可持续的健康教育推进作用;有机地将上下专业机构的组织和人员资源整合互动起来,体现了健康教育工作更具针对性和专业性的效果;有机地将各级行政和专业机构之间无缝对接起来,体现了健康教育工作的系统性、有序性和持续性。新机制的建立有利于社区卫生服务机构六位一体功能完善,尤其是健康教育功能完善;有利于推进《国家基本公共卫生服务规范(2009年版)》中健康教育服务规范的执行和落实。