关于征收住宅保障税的思考

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摘要:中国现有的房地产税收体制存在着重复征税、重流通轻保有等一系列问题。要解决房地产的深层次的问题,必须重构房地产税收体制。房地产税收体制的重构,要紧扣房产作为生活必需品这一个基本核心,对原有的纷繁复杂的税费进行清理,以建立货币化的多层次住宅保障体系为中心,以开征住宅保障税为核心,通过引入“负住宅保障税制度”,建立以保障人民居住为目的的房地产税收体制。在住宅保障税开征后,家庭持有多套房屋的成本极高,这将抑制住宅的投资与投机行为。

关键词:住宅保障税;负住宅保障税制度;物业税;房地产市场

中图分类号:F810 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)11-0046-05

一、引言

高房价问题不但已成为中国最重要的民生问题,更为重要的是,它已成为悬在中国经济上的一柄利剑。占据了GDP的1/4江山的房地产业,其健康发展道路到底应该怎样走,已成为了决策者所面临的一个重大问题。出于对房地产市场过热的担忧,国务院于2010年4月14日出台了“新国四条”,4月17日又出台了“新国十条”,致力于以行政的方式对房地产市场进行调控。中国要解决房地产市场的问题,需要从房产的性质入手,重构房地产税收体制。我们认为,房地产税收体制的重构,要紧扣房产作为生活必需品这一个基本核心,对原有的纷繁复杂的税费进行清理,以建立货币化的多层次住宅保障体系为中心,以开征住宅保障税为核心,通过引入“负住宅保障税制度”,建立以保障人民居住为目的的房地产税收体制。

在理顺了房地产税收体制之后,需要对住宅供应保障制度进行反思。从社会主义市场经济的基本原则出发,建立以补贴消费者为主的市场化的住宅供应保障制度。在受到短期冲击导致市场生产能力不足时,政府应承担起住宅生产的基本责任,避免住宅供应出现大起大落。

二、中国现有房地产税的主要特征与问题

住宅是与衣食同等重要的基本生活必需品,但由于住宅的生产特性(短期内难于大量供应)与需求特性(一次购买重复消费),使住宅具有某种意义上的投资价值(可以获得租金收入)。而在中国,由于税收政策的错位,导致中国房地产市场价格居高不下。从整体上看,中国房地产的税收政策呈现以下特征:

1. 税收种类极其繁多,但从总体上看,主要集中在开发与交易环节,对持有环节征收的税种较少,而且税基较窄。例如,现行的房产税主要是针对营业用房。从税收种类来看,在某种程度上中国是向房地产征收税收种类最多的国家,具体参见表1。

2. 税法严苛而执行不力。中国房地产相关税收极其严苛。例如,土地增值税的边际税率最高为60%,如果严格征收,则房地产开发企业的利润将至少下降50%。又如,根据现行税收制度,出租房屋要缴纳房产税、营业税及附加、个人所得税等税收,其名义税负最高可达37.6%。然而,从征收情况来看,这些税收法规从未得到严格执行,导致税法形同虚设。

3. 税收被视为是调节房价的重要工具,税收政策在执行过程中变动频繁。例如,2005年的《关于加强房地产税收管理的通知》规定,从该年6月1日后,个人将购买不足2年的住房对外销售的,应全额征收营业税;超过2年(含2年)符合当地普通住房标准的,应持该住房的坐落、容积率、房屋面积等材料向地税部门申请办理免征营业税手续。2006年又新的文件,规定该年6月1日后,个人将购买不足5年的住房进行销售的,将全额征收营业税。2008年为了“救市”,规定从该年11月1日起,对个人首次购买90平方米及以下普通住房的,契税税率下调至1%;对个人销售或购买住房暂免征收印花税;对个人销售住房暂免征收土地增值税。从该年12月17日起恢复购房超2年转让免营业税。2009年12月9日,为了给过热的房地产市场降温,又将个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年,即营业税优惠取消。

从前面的分析可以看出,中国的房地产税收制度存在以下问题:(1)致力于提高财政收入,因而注重在房地产开发环节与交易环节上征税,而忽略对房地产保有环节的征税。由于开发环节与交易环节所征的税收容易转嫁,因此,现行的房地产税收制度对中国的房价起到了“火上浇油”的作用。(2)由于对保有环节基本不征税,导致房屋炒作成本极低,增加了对房屋的投机行为。(3)由于房屋多头征税,缺乏一个统一明确的税收制度,使得所征税收没有用于特定目的,难以起到保障民生的作用。(4)房地产的税收非但没有起到平均收入的作用,而且还加大了居民的收入差距。为此,有必要对现有房屋税收制度进行改革,通过对现有的各种税收进行归并,将税收统一到持有环节,降低房屋建设与交易成本,增加房屋保有成本,从而起到抑制房价的作用。同时,由于税收进行归并,使税制简化,可促进房屋税收的统一使用,发挥税收在保障住宅供应中的作用。这种改革方案,就是对房屋统一征收住宅保障税。

三、住宅保障税的内涵与开征意义

所谓住宅保障税,主要是指以现有房屋为课征对象,由房屋所有权人缴纳,税款主要用于各种住房保障开支的一种特殊目的税。住宅保障税的课税对象是全部房屋(包括农村与城市房屋,也包括住宅用途住房与商业及工业用途住房),税基是房屋的市场价值,纳税义务人是房屋所有权人。

住宅保障税与学者所提出的物业税及现在社会热议的房产税既有相同之处,也存在着很大差异。相同之处是这些税种都以现有房屋为课税对象,纳税义务人都是房屋所有权人。不同之处在于:(1)住宅保障税存在着负税收情况,即住宅保障税的设计架构里,自动包含了对无房可住者的补贴,而物业税与房产税都没有设计这种具有保障性质的功能;(2)住宅保障税是一种特殊目的税收,其所获得的全部税收收入专款专用,专项用于住宅保障性支出,包括无房补贴、首次购房补贴、保障住房建设支出等项目,而物业税与房产税在其设计架构里均没有对其使用方向进行规定;(3)住宅保障税的重点是解决住宅保障缺位的问题。住宅保障税的优点在于,这种税收制度的设计,不但能够在短期内解决中国房地产市场泡沫严重、房屋投机现象普遍、住宅短缺与空置同时并存的顽疾,而且是一种改进现有收入分配状况的重要手段,更是一种为住房保障提供长期资金的制度安排。象政府负有保障粮食安全责任一样,为民众提供住房保障也是政府义不容辞的责任。从保障的具体措施来看,有三种保障方式:第一种是实物保障,即政府承担为公众提供住宅的责任,这种方式是中国1999年之前的主要住宅保障方式。现有的经济适用房、廉租房等亦可视为实物保障。实物保障的最大问题是静态的、不能随着经济发展而调整,而且由于政府部门的低效率,使保障无法普惠,也容易引发保障不公平的问题。第二种是货币保障,即政府为民众提供货币补偿,以保障其拥有住宅。这种方式在中国有过一些试点,例如金融危机期间,政府为了救市而提供的住宅购买补贴。货币保障最大的问题在于操作过程中存在着难度。第三种是混合保障,即采取两种保障方式的混合。

我们认为,开征住宅保障税是解决中国住房保障缺位、房地产市场严重畸形等问题的最重要最有效的手段。其理由是:

1. 中国的住宅消费特征决定了中国必须征收住宅保障税,为居民住房保障提供可持续的资金来源。按照国际上房地产市场发展的规律,住宅产业及住房消费有两个发展的高峰期。一是在人均住房面积达到35平方米(户均约为100平方米)之前,国民对改善住房有着极高的刚性需求;二是当一个国家和地区的人均收入达到1 000美元 ~3000美元时,普通居民对改善住房的欲望也将会出现爆发性的增长。2005-2009年,中国正好处在这两个住房需求和发展高峰的双重区间(根据《中国统计年鉴》,中国“农村人均住房面积”由2001年的25.7平方米提高到2007年的31.6平方米)。而从中国的现实情况来看,依赖实物保障来解决百姓的需求高峰,显然不现实。

因此,未来中国的住宅保障制度必定是以货币保障为主,以实物保障为辅。但是,在过去的十多年里,中国的房改是将国民的住宅消费几乎全部推向市场,在这两种保障方式上所做的工作远远不够。中国国民的住宅消费之所以缺乏最基本的保障,是因为政府缺乏一个稳定的住宅保障基金。因此,有必要通过征收住宅保障税的方式,为政府的住宅保障提供稳定的资金来源,以便于持续高效地为居民提供基本的住宅保障。

2. 开征住宅保障税是稳定房价的重要举措,有利于国民实现“居者有其屋”。最近几年,在投机需求、投资需求与刚性需求的共同作用之下,中国的房价快速飚升,其价格已上升到远远超过住宅作为生活必需品应有的价格程度。据估计,在现有的住宅需求中,投机需求与投资需求占了1/3以上,而在大城市,这个比例将上升到50%。举个例子说,根据中国土地勘测规划院全国城市地价监测组的研究报告显示,2009年全国住宅平均价格为4 474元/平方米(我们相信这个数据仍然存在低估因素),而同期城镇居民人均可支配收入17 175元,如果一个家庭的收入保持在人均可支配收入的2倍,则购买一套100平方米的住宅,需要花掉一个家庭13年的收入。而对部分标杆性城市来说,这个问题更为严重。以北京市为例,其住宅平均价格已超过2.5万元/平方米,而职工年平均工资收入约为4.5万元,购买一套100平方米的住宅需要花费一个家庭27年的收入。在畸高的房价下,房屋在某种意义上已成为富人进入到房地产赌场的筹码,与老百姓的实际居住已没有关系。显然,这不是我们建设和谐社会所愿意看到的。

根据我们的方案,住宅保障税与西方的物业税极为类似,只是因其用途专用于住宅保障而命名为“住宅保障税”。在住宅保障税开征后,家庭持有多套房屋的成本极高,这将极大地抑制住宅的投资与投机行为。

3. 开征住宅保障税有利于减少住宅空置量。由于房地产市场存在着极其严重的投机行为,中国在土地极其短缺的情况下,仍存在着大量空置房屋。根据我们的估计,中国新建房屋的空置率达到了25%以上。在住宅保障税开征后,将通过对空置房屋的惩罚性税率,加大房屋持有成本,降低房屋的空置率,提高资源使用效率。

4. 开征住宅保障税有利于缩小收入差距。从现有房地产市场税制来看,富人与穷人所享有的税收完全是一致的,而且,富人还因为拥有多套房屋而享有房产升值红利,使财富分配不平等现象更为严重,并进一步加大收入差距。住宅保障税的推出可以缓解中国目前收入分配差距过度悬殊、缩小贫富差距、调节收入分配和再分配,同时,还可以产生“挤出效应”,推动富人捐款,促进社会公平正义。

四、住宅保障税的建议方案

我们的方案是,通过取消土地增值税、耕地占用税、房产税、城市房地产税、土地使用税等税种,并减免房屋交易过程中的契税、印花税、营业税、城市维护建设税,对建成房屋统一征收住宅保障税。在税费收缴后,将其作为住宅保障基金,以保障百姓获得最基本的居住条件。具体方案为:

1. 对所有房屋均按市场价值每年征收1.5%~2%的住宅保障税。为了便于征收管理,打击避税行为,住宅保障税应对所有房屋进行征收,包括城市住房和乡村住房①,商业用途住房与居住用途住房,存量房与新房,也不区分是房主的第几套房②。

如果考虑到经济可持续发展问题,并考虑到当前需要对住宅市场进行价格治理因素,在目前情况下,可以考虑对住宅、商业与写字楼进行差别化税率③。

2. 为了体现税收的保障功能,对每个家庭按人口数量提供一定的抵免额。对城市房屋而言,按照以下方式进行提供抵免额:

家庭住宅保障税抵免额=家庭人口数量×城市人均居住面积×120%×适用税率×城市住宅平均价格④

假定2010年北京市人均居住面积为25平方米,平均住宅评估价格为2.5万元,税率为2%,则三口之家的抵免额为:

抵免额=3×25×120%×2.5×2%=4.5(万元)

3. 为了鼓励家庭合理住宅消费,引入负住宅保障税的概念。对于家庭应税额未达到抵免额的部分(抵免余额),可以按50%的比例抵减其家庭成员的个人所得税。对无房户而言,可以按照抵免额的50%对其进行现金补贴。例如,某个三口之家的实际应税额为3.5万元,则其抵免余额为1万元,该1万元的50%可用于抵免个人所得税。如果某三口之家没有住房的,则每年可获得1.75万元的补贴(或者抵免相同金额的个人所得税)。

4. 为了避免房屋空置,对空置房屋加征50%的惩罚性税收。对空置房屋进行惩罚性征税的另一个好处是,能够实现对出租房屋的全面管理。因为房主为了避免惩罚性税收,会对房屋租赁情况如实报告。

5. 为了降低征管成本与体现社会公益原则,各级政府机关、行政事业单位、人民团体、军队的自用性房地产不列入课税范围,对社会公益组织、慈善机构、宗教寺庙、博物馆等公益性质的房地产不列入课税范围。

6. 对于连续三年不缴纳住宅保障税的物业,可定为税破产物业。对家庭所有的单套税破产物业,可以采取收取滞纳金、限制其转让等措施,不宜进行公开拍卖。关于多套房屋,对未缴纳税收者,可以直接申请法院强制拍卖。方案实施的效果测算如下:

以北京市为例,假定北京市全部住宅约为5亿平方米,应税住宅约为20 000万平方米,应税商业用房约为3 000万平方米,应税写字楼约为3 000万平方米。

全部住宅应缴税额为(不考虑对闲置房进行加征的情况):20 000×2.5×2%=900(亿元);全部商业用房应缴税额:3 000×4×2%=240(亿元);全部写字楼用缴税额:3 000×3×2%=180(亿元);全部税收额为1 320亿元。假定无房户共有100万户,每户补贴2.25万元,实际支出为225亿元;同时,假定有房家庭的住宅保障税抵免余额为50亿元,最高可减免个人所得税25亿元,则全部住宅补贴成本为250亿元。政府每年可获得住宅保障基金为:1 320-250=1 070(亿元)。即使将税率降低50%,政府可获得住宅保障基金亦超过500亿元。政府使用这些保障基金进行住宅保障计划,按照10 000元/平方米成本计算,每年可新建廉租房500万平方米,即10万套。

根据我们实地调查,北京市大部分房屋的租价比在1∶600左右,在按1.5%开征住宅保障税后,房屋所获得的租金已无法覆盖税负收入,大量房屋将被抛售,这将促使房屋价格的理性回归。同时,城市的居住模式也将由自有房屋向租房居住发生改变,改变现有的刚性需求,导致房价快速上升的状况。

当然,为了保障住宅市场稳定持续发展,避免房地产市场的动荡,还需要其他的配套措施:(1)为了避免住宅保障税开征后导致房屋价格暴降而给银行带来系统性风险的问题,可以由住宅保障基金发行特别债券,收购银行的个人按揭贷款。(2)鼓励个人合理住宅消费,对个人首次购房进行一次性补助。补助额按家庭人口与当地住宅平均价格计算,补助比例可定为5%~10%,补助资金从住宅保障资金中支出。(3)取消经济适用住房与两限房等所有权形式的实物住宅保障方式,仅保留廉租房作为临时性使用权住宅保障方式。同时,为了扩大廉租房供给以及住宅保障税开征后因房地产投资骤降而给国民经济增长带来冲击的问题,可以由住宅保障基金以未来收入为担保,发行廉租房建设债券获得资金,大量开工建设廉租房,一方面可弥补前几年廉租房建设欠账过多的情况,另一方面可解决建筑业等行业的大规模失业问题。

五、结论

本项研究提出,中国现有的房地产税收体制纷繁而复杂,存在着重复征税、重流通轻保有等一系列问题。而且,因为税收种类繁多,所收的税收不能集中使用,不能充分发挥其保障民生的功能。

从现有的物业税和房产税建议方案来看,这些方案关注的是如何征收物业税或房产税,并过多地在房屋评估、房屋产权登记、扣除方法等细节问题上进行纠缠,对于征收物业税的目的、物业税征收之后的用途、挤破房地产泡沫后的金融稳定措施等没有进行过深入的论证。这种物业税或房产税方案的最终后果是,增加物业的税负并进一步使住宅价格飞涨。

我们的方案更多关注政府为民众提供基本住宅保障的功能,在这个方案中,以住宅保障制度为核心,创新性地引入负住宅保障税的概念,建立一个完整的住宅保障体系:对无房者提供租金补贴(负住宅保障税,以抵免个人所得税及现金方式并列进行),对首次购房者提供现金一次性补贴,对合理消费住宅进行税收抵免,对多套房屋课以重税,政府承担廉租房建设任务,以保障弱势群体最基本的住宅消费。

注释:

①长期以来,中国城市与农村的住宅市场处于分割状况。从住宅保障税的最终目的来看,必须打破城乡二元化的状况,最终建立一个统一的住宅市场。因此,在征收住宅保障税方面,应建立一个目标明确的统一税收体制。但是,在近期,对于乡村而言,征收住宅保障税还不能普及到农村,至多在城市近郊区或城乡结合部开征住宅保障税。因此,建议给予5年~10年的过渡期,对乡村住宅免征住宅保障税。

②很多学者认为物业税(或者我们方案所说的住宅保障税)征收的一个难题是,如何甄别多套住宅、避免对住宅合理消费者带来负担。为此,他们提出了首套房屋免税等方案。我们认为,住宅保障税的征收本身已是一个复杂的过程,如果再区分征收对象,对一部分房产进行免税处理,那么一方面会增加税制的复杂性,使管理难度加大;另一方面也不能体现公平原则。更重要的是,对部分房产免税会滋生逃税空间,部分人可以通过各种方式将自己的房产划入免税的类别,从而免交住宅保障税,这对住宅保障税的推行与社会的稳定都是十分不利的。参见北京大学中国经济研究中心宏观组:《中国物业税研究理论、政策与可行性》。

③很多学者提出了关于物业税的税率方案,一般都在1%左右。北京大学中国经济研究中心宏观组在《中国物业税研究:理论、政策与可行性》中,提出税率两个参考标准:市场房价的0.3%~0.5%;月租金的0.4倍~0.8倍。我们认为,在租售比严重失衡的情况下,按照租金收税显然不现实。而且,在目前房价失去理性的情况,0.3%~0.5%的税率显然过低。更为重要的是,问题不在于税率的高低,而在于税收上来做什么用,以及对什么样的对象免税。

④抵免额按平均面积乘以120%的目的是为了鼓励住宅的合理消费。在适当时候,这个比例还可提高,例如150%。

参考文献:

[1]北京大学中国经济研究中心宏观组.中国物业税研究:理论、政策与可行性[M].北京:北京大学出版社,2007.

[2]李蕴,朱雨可.美国房地产税收体制对我国的启示[J].中国房地产金融,2003,(12).

[3]新华财经.研究和实践面临重重困境 物业税“实转”存在三难关[EB/OL].news.省略/fortune/2010-02/14/content_12983341.htm,2010-02-14.

[4]崔裴.中美房地产业内涵、属性及其社会与经济功能的比较研究[D].上海:华东师范大学,2008.

Consideration on Residential Guarantee Tax

Li Yongjian1, Meng Jing2

(1. Academy of Finance and Trade Economy, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732, China;

2. School of Economy and Management, Chinese Agricultural University, Beijing 100083, China)

Abstract: The current real estate taxation system exists the repeat taxation, paying attention to the circulation and contempt for maintain and so on a series of problems. To solve the deep problem, real estate taxation system must be reconstruction. The reconstruction of the real estate taxation system should consider the house as a basic necessities of life, clear the original complicated taxes and establish the monetized multi-level housing guarantee system for the center, consider the residential guarantee tax collection as the core, through the introduction of "negative residential guarantee tax system" to build the real estate taxation system for the purpose of protecting people's residential house. After levying the residential guarantee tax, the cost of family collecting many houses is high; this will greatly restrain residential investment and speculation behaviors.

Key words: residential guarantee tax; negative residential guarantee tax system; property tax; real estate market