以“运河城镇集合轴”创新江苏城市发展

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摘要：长江三角洲地区是我国综合实力最强的区域，也是我国唯一的世界六大都市圈之一，国务院也从国家区域发展战略的角度对比进行了重新界定与定位。长三角都市圈和江苏省内三大都市圈都是较为明显的梯度城市带结构。笔者在新长三角规划出台的大背景下，针对新一轮规划中的问题，研究江苏省内苏南、苏中、苏北城市间梯度发展关系，对江苏城市发展提出“运河城镇集合轴”的概念及基于此的发展战略建议。

关键词：运河城镇集合轴；新长三角；江苏城市；梯度发展理论

Abstract：The Yangtze River delta is our country strong comprehensive strength area, the only one of six metropolis circle in the world of China, the state council also re-defined and localizes it from national and regional development strategy. There is obvious gradient urban structure in Yangtze River delta metropolis circle and three metropolitan of Jiangsu province. Under the background of new planning, aiming at the question, research gradient development relations between cities of south Jiangsu, tension, northern Jiangsu, put forward the concept of "canal town set axis" and development strategy suggestion to the Jiangsu province city development.

Key words：canal town set; new delta; Jiangsu cities; axial gradient development theory

中图分类号：C912.81文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2011）-04-33（4）

1新长三角带给江苏城市的历史发展机遇

长江三角洲地区是长江中下游平原的一部分，来源于长江和钱塘江冲积成的三角洲，传统意义上由上海市、江苏省东南部和浙江省东北部构成。总面积约5万平方千米。目前这里已经成长为我国经济发展最具实力也最具活力的地区，也是城市发展最为成熟的地方，是我国唯一跻身六大世界级城市群的地区。既有研究一般认为，长三角十六个城市所构成的都市圈从中心到边缘可以划分为三个层次：核心层是以上海及其周边的昆山、太仓、嘉兴构成的上海都市圈；中间是由西部苏南的苏、锡、常三市，南部浙江的杭州、湖州等地构成的中间地带。其他地区是长三角的地区。长三角地区以不到全国1%的土地，不到全国6%的人口，创造了全国五分之一的国内生产总值、财政收入和外贸出口。

为进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展，2008年9月《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号）出台，正式将长江三角洲地区界定为包括上海市、江苏省和浙江省在内的两省一市所构成的经济社会共同体。2010年5月，《长江三角洲地区区域规划》（以下简称《规划》）完成，规划范围包括上海市、江苏省和浙江省等我国综合实力最强的区域，面积为21.07 万平方公里。规划以上海市和江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州16 个城市为核心区，统筹两省一市发展，辐射泛长三角地区。规划期为2009~2015 年，展望到2020 年。从国务院意见和规划可以明确看出，长三角的准确范围和空间结构层次已上升到国家战略层面予以明确。

由于长三角地区的先发优势和重要地位，《规划》在指导思想上将长三角建设成为实践科学发展观的示范区、改革创新的引领区、现代化建设的先行区、国际化发展的先导区；在战略定位上是亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群；在发展目标上，到2015 年，率先实现全面建设小康社会的目标；到2020 年，力争率先基本实现现代化。可以看出，中央对于长三角地区的高度重视和殷切期盼，给长三角地区的发展带来巨大的想象空间。

江苏省经济总量占长三角总额的近一半，全省是长三角的一个重要组成部分，是实现这一规划的重要支撑。“现代地区发展战略主要取决于城市发展战略”，所以江苏的发展也取决于其苏南、苏中、苏北三个区域城市的发展。江苏近年来重点推进建设南京、苏锡常、徐州三大都市圈，建设沿沪宁线高新技术产业带、沿江基础产业带、沿东陇海线以及沿海“三横一纵”四条产业带。从城市定位到产业发展，思路明确。然而在长三角地区重新界定和规划出台是否切合地区发展的现实？新的规划带给江苏省怎么样的机遇和挑战？又该如何重新思考江苏省内城市间结构关系？

2规划的问题不足与梯度发展理论的提出

《规划》也意识到长三角地区的既有问题，如区域内各城市发展定位和分工不合理，区域整体优势潜能未发挥；重大基础设施还没有形成有效的配套与衔接，促进要素合理流动的制度环境和市场体系有待完善；产业层次不高，现代服务业发展相对滞后，产业水平和服务功能有待提升；外贸依存度偏高，贸易结构还需优化；自主创新能力不够强，国际竞争力尚需提高；土地、能源匮乏，资源环境约束日益明显；社会事业发展不平衡，城乡公共服务水平还有较大差距；行政管理、社会管理体制等方面改革还不到位，改革攻坚的任务仍然繁重。然而在就事论事的《规划》之外，还有一些更为重要的问题尚未被充分认知，形成了规划的一些问题：一是忽略了城市的多样性。须知各个城市发展程度不一，所处阶段不同，怎可设定一致目标？比如上海已经基本实现现代化，苏南地区也基本实现全面小康，苏北还有较大的距离。设定一个长三角区域共同的发展目标，实现齐步走是不是可行值得思考。二是城市个性彰显不明显。《规划》力图形成以上海为核心，沿沪宁和沪杭甬线、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带的“一核九带”，对其中的大多数城市都提出发展相类似的产业发展要求，而在具体的城市定位上语焉不详，并未有明确研究。三是在管理体制创新不足。中国的城市化是“制度投入型”城市化，制度投入的力度和水平决定了城市发展的空间和层次。长三角地区发展上最大的制约因素是各地依据行政管理范围条块分割，甚至相互掣肘，这在一些省市交会地区的产业布局上表现尤为明显。地方政府管理的协调不足将使得《规划》操作起来的执行力大打折扣，使得规划目标难以顺利达到。所以，需要对地区尤其是城市发展的现状进行重新思考，这是制定发展战略的前提条件。我们往往简单地把复杂的中国社会归结为“城乡二元结构”关系，然而在城乡二元之外，还有更复杂的地区和城市多元结构。改革开放以来，在蓬勃展开的城市化进程中，地区发展的差异并没有因发展而缩小，甚至已经固化了各自的发展模式。各种发展模式构成了我国一种梯度化的结构。经济的转轨、社会的转型更强化了这一结构，从而形成张鸿雁教授所言的非同步化的多层次的社会结构变迁和多类型的区域社会。正是这种非同步、多元化造成了当代中国社会出现多类型的社会问题。中国社会是一个多类型的、多元的、多层次的社会结构体，这必须要清醒认识。反观长三角地区也是一个多类型、多元的、多层次的社会结构体，所以要尊重这一“社会事实”。《规划》未对各城市进行多样性和个性进行充分考量，这就需要各地在执行中进行研究并提出可行战略，最终促进长三角地区的协调发展，实现规划目标。

当然，我们既要看到“城乡多梯度差异社会结构”存在的城市差异性，也要看到城市间互补与融合的可能，这正是城市带发展的本意所在。城市带理论最早是法国地理学家简・戈特曼（Jean Gottmann）提出的。上世纪中期，简・戈特曼在对美国东北沿海城市密集地区做研究时，提出了“城市带”（megalopolis，也译作特大城市或巨型城市）的概念，认为城市带应以2500万人口规模和每平方公里250人的人口密度为下限。城市带是城市群发展到成熟阶段的最高空间组织形式，同时也是国内或国际次区域合作的一种表现形式，其规模是国家级甚至国际级的。在城市带的视野中寻找自己的差异化特色，已经成为城市带尤其是进入世界级城市带的各类城市运营的首要命题。江苏省域规模不大，但苏南、苏中、苏北城市发展跨度不小，给各类城市的梯度发展策略提出了空间与挑战。

3江苏城市梯度发展的现实视角

按照经济发展水平而形成的一般划分方法，江苏省内分三大区域：苏南有苏锡常镇宁五市，苏中有通泰扬三市，苏北有徐连宿盐淮五市。在城市空间结构上，目前的江苏城镇体系规划是以中心城市为节点，快速交通体系为依托，构建三个都市圈和五条城镇聚合轴，形成以中心城市为核心、城镇聚合轴为骨架、都市圈为网络的复合交融、时序协调、地域开放的城镇体系。以城镇作为产业发展的抓手，形成以城市空间结构为主导的发展脉络。这样的一个划分使得江苏城市梯度发展的面貌十分清晰：从南到北呈现从高到低三个发展阶梯状态，彼此差异明显，从经济规模、城市化水平、城镇发展集中度和经济文化发展水平上都存在梯度差距，形成了一种“梯度城市带”的格局。一种共识是，苏北的振兴是江苏实现大发展的必经阶段，但是苏北的发展必须以苏南发展的溢出效应，苏中发展的相对成熟为前提的，也就是说苏中作为江苏城市发展的“中场”，起着承上启下的过渡作用。

针对这一面貌，在全省战略部署层面上江苏省近几年最为重视苏中沿江开发，以促成长江南北互动发展的整体优势，从而辐射苏北发展。但是这里面存在两个问题，一是沿江开发是横向发展，江苏既有的发展轴线主要都是横向发展走向，如徐州至连云港，南京至苏州，苏中沿江开发也是如此。但从长江到苏北的主轴陇海铁路有约300公里，这个距离太长以至于苏中辐射难以触及，而且由于苏中天长、淮河、洪泽湖以及泄洪区的自然隔断和轨道交通的不便利，即使苏中沿江发展起来对苏北的辐射也很有限，此其一；二是苏中、苏北发展的困难主要在于腹地基础不佳，连云港作为亚欧大陆桥桥头堡没有发达的腹地，所以港口发展迟缓；徐州市50公里范围内没有城市，100至200公里范围内中级城市寥寥无几，这在城市密集的长三角地区是比较罕见的。因此，苏中、苏北的发展应该着重于改善腹地基础，而不能仅仅指望少数城市发展起来以后的辐射效应。而且如果腹地发展起来，辐射效应可能转化为吸附效应，加深苏北的困境。

因此，苏中沿江开发战略不应局限于长江北岸的发展，而是要适应乃至引导全省发展的中心力量，这就需要在横向战略的基础上提出纵向战略。江苏近两年加大沿海开发，希望在黄海沿海地区形成连云港直达南通的沿海开发带。然而，沿海开发带主要指沿海一线，对于广大的苏北、苏中腹地来说依然需要更有力的发展轴线。或者说，沿海开发可以为“”发展提供支持，但是对全省来说，这是远远不够的。

4江苏纵向发展的可行轴线

应该说江苏城镇体系规划的发展路径并不清晰，可行性不强，尤其是纵向的发展轴向上。既有的两条集合轴：新宜城市集合轴、连通城镇集合轴由于跨越的城市战线过长，且不同区域的经济社会文化水平都处在不同的发展阶段，苏南苏北长期相对隔离的发展模式很难使得这些城镇集合轴成型，至少在现在提出这种城镇集合轴是不现实的，至多这只是未来的一种理想性。而且新宜集合轴只是两个县级市的层次，在江苏省内属于“轻量级”城市规模，难以挑起区域发展重任。从尊重江苏的历史与现状出发，在沿海产业带之外，“运河城镇集合轴”提法更加合适，也更加具有可识别性。运河所流经的地区不仅具有较好的发展基础，而且目前的发展势头也比新宜城镇集合轴更为迅猛，尤其是苏北的邳州比新沂、宿迁比沭阳带动优势明显，更能体现对苏中、苏北发展的引导意义。

无独有偶，此次长三角旅游规划中提出发展“沿运河发展带”，与“运河城镇集合轴”所涵盖的城市基本一致，主要包括运河沿岸市县。依托人文底蕴深厚、生态环境良好的优势，大力发展旅游休闲、文化创意等服务业，积极发展生态产业，改善人居环境，成为独具特色的运河文化生态产业走廊。旅游业作为最具前途的第三产业之一，是体现科学发展和可持续发展的未来产业。以此为切入点，可以看出，“运河城镇集合轴”的发展前景不容小觑（图1）。

“运河城镇集合轴”作为纵贯江苏主体区域的一条南北大动脉，出省以后连接浙江的绍兴和杭州。在江苏省内连接了经济实力最强的苏中沿江开发带和苏南城市带，南北两个节点城市就是镇江和扬州。距离扬州和镇江最近的大城市就是江苏省省会南京。目前南京已经着力和镇江、扬州打造“宁镇扬同城化”工程。这一工程对于江苏、长三角乃至全国都有重要意义。宁镇扬是江苏全省发展的重点，也是全国战略的重要抓手。南京作为长三角的西部发展极，是连接长三角和长江流域沿线城市的据点城市。南京的发展对于国家高度重视的皖江城市带战略也具有重要的引导意义。镇江东融入南京，西融入苏锡常，还是宁镇扬连接苏南和上海的前沿阵地。江苏未来发展的重点还是在苏中和苏北地区，扬州是宁镇扬、苏南辐射苏北的传导器。所以对于苏北的发展来说，扬州承南启北，是地位最重要的“区域传动轴”城市。

扬州在“运河城镇集合轴”与苏中的“区域传动轴”的空间作用，决定了其在江苏城镇空间结构中的地位。而扬州最近几年的主打“世界运河名城”的城市运营，正在逐渐体现其定位的差异化过程，也是一个塑造个性的过程。城市定位的问题是经营城市的第一步，问题的核心是回答“我是谁”，并且要区别于其它城市；城市定位高于一切，没有准确的城市定位，就谈不上城市的发展战略。扬州将历史文化名城与水文化尤其是大运河文化结合起来，进行“城市文化资本的运作”， “世界运河名城”提法和一系列的做法是必要的，也是合适的，具有借鉴意义。江苏省的运河城市都要进一步打开运河城市的运作思路，尤其是苏北地区。淮安的运河文化十分丰富，曾是“南北之孔道”、京杭大运河四大漕运中心、世界都市，运河遗产不可谓不丰富。宿迁不光具有大运河，还临近洪泽湖，主城区更是贴近运河湖泊骆马湖，文化资源和自然风光俱佳。徐州作为大运河流入长三角地区的门户城市，大运河横贯全市，河岸人口密集，资源丰富，经济基础好，更应该重点建设。当然，作为更高一级的行政单位，江苏省对于运河城镇集合轴有着更重要的责任和作用，在产业定位、城市布局、河道疏浚、文脉挖掘、活动组织、资源整合等方面都大有可为，从而促进长三角后发地区的跨越发展！

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