关于城中村改造的思考

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摘 要 揭示了城中村在提供就业与收入、住房保障、发展经济和促进城镇化等积极作用，指出唯有这些积极方面的替代品出现，即实现城乡一元，城中村才能归于衰落，直至消亡。

关键词 低收入群体 城乡统筹 住房保障

1 城中村概况

1.1 概念与数量

城中村是指随着工业化和城市化的快速推进，由于全部或大部分耕地被征用，在城市中形成的位于规划区内、周围被城市建设用地包围，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的农村居民点。

城中村数量巨大。截止2009年底，在全国655座城市中，几乎城城都有城中村，在全国19249座建制镇中，绝大多数都有城中村，或者本身就是村庄与城镇的混合物。我国拥有100万人口以上特大城市118座，大多数都有超过100个城中村。

1.2 特征和负面

居住人口以外来人口占绝大多数，以中青年为主，职业成分复杂。原住村民以房屋租金为主要收入，管理薄弱，治安混乱。人口密度高，建筑密度大，以住宅为主，私搭乱建多，质量参差不齐，安全隐患大。建设和空间形态处于半失控状态。公共服务设施、市政基础设施匮乏，环境差，交通混乱。社会保障滞后，社会治安差。等等。

从上述特征，可以看到城中村存在种种的经济、社会、环境、景观等问题。对此，国内已有深入研究，并形成共识。必须改造城中村，这毋庸置疑。在此，笔者将就城中村的积极作用展开论述。

2 城中村的积极作用

2.1 提供廉价住房，促进经济发展

城中村的大量涌现、发展与繁荣，形成了数量巨大的廉租房区，数十年来解决了上亿外来务工人员的居住问题，降低了他们的生活成本。多年来流动人口的住房多由城中村来担负，这为国家节约了大量资金，对维护社会稳定也有积极意义。目前我国城市中约有1.4亿外来务工人员，其中相当部分居住在城中村。农民建设了本应由政府负提供之责的廉租房。

对外来人口而言，能够有地方住下来, 才谈得上打工做生意等一系列其他问题。多年来，城中村降低了上亿外来人口的入城门槛，使得低工资成为可能，降低了企业成本，增强了企业竞争力，支援了出口导向型的经济发展战略，对中国经济繁荣有重大贡献。

2.2 提供就业

城中村解决了原居民的就业难题。由于城中村数量巨大，故而原村民的数量十分可观，最保守估计也在2000万以上。这些人的就业，政府不用花费一分钱，就被自动解决了。其社会意义是无法估量的。

2.3 加速城镇化

城中村的存在使得农民工和其他流动人口进入城市的门槛降低，促进了城市人口的增加，对城市化的顺利推进具有积极意义。

2.4 农民转化为市民的中转站

当城市化进程非常快、村庄迅速转化为城中村时, 农民的素质难以迅速提升到通过提供劳务参与城市经济分工, 现实的路径, 都是通过出租住房。出租屋经济已经成为绝大多数城中村农民收入的主要来源，是农民脱贫致富的途径。城中村农民对于出租屋经济的依赖是普遍和明显的。

城中村的积极作用往往与其负面作用同时存在，互为因果。在充分肯定城中村积极作用的同时，不应忽视它的巨大的负面作用。

3 改造城中村的想法

3.1 把属于农民的权利还给农民

必须重视城中村农民的生存权和发展权。城中村的形成，既有国家宏观层面制度设计上的系统缺陷，也是由于地方政府的“趋利性”而进行“有目的”的公共政策设计与选择的结果。粗暴地清理城中村，既违反人权，更是短期行为。要“消灭”城中村，核心是实现城乡平等，即实现城乡一元规制，而不是将其在空间上简单地“抹去”。要改变城市政府趋利型的增长政策，建构所有公民一视同仁的综合发展政策。

要引导正在形成中的城中村，制定政策，促使它朝着好的方向发展。要有条件地允许农民自建廉价出租房，这既解决了村民的收入问题，也会降低外来人口的入城门槛。把城中村的建设纳入法治轨道，有利于减少城中村消极空间的形成；即便将来改造起来也更容易，比单纯的放任自流或完全禁止建设要好得多。

3.2 给流动人口提供住房保障

解决上亿流动人口的居住问题，既是健康城市化的关键，也是建设和谐社会的需要。大力实施针对流动人口的住房保障，是解决城中村问题的釜底抽薪之策。

城中村治理应该与解决外来人口的居住需求结合起来，否则就只能是旧的村庄改造了，新的又会涌现。一旦有了大量的廉租保障房，外来务工人员对城中村的需求就会大大降低，城中村的人口和建筑密度才会下降，各种社会问题会减轻，生态环境会好转，进而改造或整治起来也更容易。多渠道改善农民工居住条件。用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所。农民工集中的开发区和工业园区，应按照集约用地原则，集中建设农民工集体宿舍。有条件的地方，可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导，市场运作，建设廉价住房，以合理租金向农民工出租。

3.3 在城乡统筹中实现农民资产的城乡转化

探索城乡住宅置换政策，推进农民变市民。中国有约2亿的两栖人口，将那些在城市有稳定职业和收入来源的农民留在城市，同时鼓励其退出村庄的房屋和耕地，并给与足够补偿以使其有能力在城市购得大致相同面积的住房。这样既有利于城市化和城乡一体化，也会因为增加了农村的人均资源拥有量，进而会促进农村发展，有利于农业的规模化和产业化。

当前农村建设用地约2.5亿亩，长住人口约7.2亿，如果依据城市的容积率做标准，可以住30多亿人。通过土地调整和村庄兼并、农户并居等，据保守估计可以腾出来1亿亩土地。从土地收益金中提取一定比例，为流动人口建设保障房。

3.4 履行政府职责

居住权是人类的基本人权。对低收入家庭提供住房保障，既维护了社会公平，又具有收入再分配性质，是政府履行公共服务职责的重要内容。把解决低收入家庭住房困难列入各级政府的日常工作范畴，明确各级政府在住房保障中的事权关系和资金保证措施。各级政府可有三种做法分担保障资金：一是中央负责资金投入，地方在规划、土地等方面提供非现金投入；二是中央提供资金的同时，地方必须按一定比例提供配套资金；三是中央根据各地区财力不同，给与不同比例的拨款。

3.5 正确认识城市

好的城市都富有魅力和活力。城市的活力源于产业的多样化、就业的多样化、收入和消费偏好的多样化。当社会生态非常丰富时, 城市的魅力就出现了。克鲁格曼从经济学上告诉我们产业多样化、就业多样化、收入多样化、偏好多样化是城市活力之源。只有一种人的城市是没有魅力，也缺乏活力的。

在国际城市中，低成本生活区、存储着大量历史记忆的老街旧巷,是非常普遍的。斯德哥尔摩,夕阳西下,夕阳年龄的人们在握手楼下沉思、发呆的生命状态, 吸引了每年数百万游客。威尼斯则更是遍地的握手楼和低矮的旧建筑。如果把通风采光、消防问题解决了, 握手楼又有什么妨碍呢？

3.6 建立符合国情的住房消费模式

我国人口众多，土地、淡水、建材等资源和能源人均占有量低。这就决定了必须建立资源节约环境友好型住房消费模式。住房消费应以中低价位、中小套型为主，构建多层次住房保障体系，健全廉租住房制度，规范经济适用住房的建设、销售和流通，大力推进旧住宅小区整治和棚户区改造，改善中低收入和低收入家庭的居住条件和环境。完善住房公积金制度，在资金使用上向中等以下收入家庭的基本住房消费倾斜。

参考文献

[1]熊国平. 国际经验与我国廉租房建设[J]. 国际城市规划, 2009(1).

[2]马 航. 我国城中村现象的经济理性的分析[J]. 城市规划，2007(12).

[3]陈 锋. 城乡住房问题：责任与角色[J]. 城市规划, 2008(11).

[4]建设部课题组. 城中村规划建设问题研究[M]. 中国建筑工业出版社，2007.