对政府与社会资本合作(PPP)财政风险监管的探究

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[摘要]政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership，简称ppp）是一种提供公共产品和公共服务的新型模式。该经济模式在政府职能的转变、市场活力的迸发、经济新增长点的打造等方面发挥着举足轻重的作用。但政府与社会资本合作潜在财政风险较大，需要健全制度、加强监管、化解风险，促进政府与社会资本合作项目健康发展，为社会提供优质公共服务。对此，我国财政部门需采取各项措施以提高政府与社会资本合作中财政风险监管的力度与效果。文章对当前政府与社会资本合作财政状况进行分析，在此基础上就提高监管力度、确保合作顺利进行提出了一些建设性措施，旨在为业内人士提供一定的参考。

[关键词]公私合作；政风险；监督管理；资本；政府职能

[DOI]1013939/jcnkizgsc201650108

政府作为公共利益的代言人，不应是一个既得利益者，而应当从公共利益的角度出发，以PPP更为高效地运作为己任。但是目前我国各地大规模推进 PPP 项目容易产生财政风险等问题，为了避免财政风险的巨大损失，提高二者合作的效益，应该建立 PPP 项目财政风险监管业务流程和管理制度体系，形成 PPP 项目风险合理的公私分摊机制。

1政府与社会资本合作（PPP）简介

政府与社会资本合作是源自西方的PPP（Public-Private Partnership）这一概念的译名之一。关于PPP的定义，学界尚未形成统一的表述；而早在概念被提出和发展以前，这一合作模式就已经被践行许久了，在实践中，各国也同样因具体情况的不同而对其有着不同的理解。国外较具有代表性的定义之一为民营化大师ES萨瓦斯（ESSavas）所做的相关界定，在他看来，PPP作为民营化的一种更容易让人接受的称谓，是政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担，具体方式可以归纳为委托授权、撤资和政府淡出三大类。PPP这一概念传入我国后，因译法不同而具有“公私合营”“公私合作”“公私合作伙伴关系”“公私部门的伙伴关系”“政府与社会资本合作”等名称。国内所指的PPP概念大多属于委托授权类，是公共活动的部分而非全部民营化，政府依然承担全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门，因此PPP仍然要求政府持续的、积极的介入。

2合作的规制

21前期的决策者

政府在前期的提供环节拥有比较优势，也即政府应当负责前期的决策，通过对社会公众偏好的识别、汇总，并通过合理的决策程序决定公共产品和服务的内容、数量、质量、价格和生产方式等。在这一过程中，政府应始终以公共利益为导向，力图根据既有的经验、技术和理性平衡公平和效率，并在必要之处引入第三方专业机构，以做出更好的决策。

22规则的执行者

政府针对PPP制定的政策应当在上位法的规范下展开，不仅应当包括对PPP项目的运作和流程、对社会资本的责任等的规定，还应当包括对自身职责的清晰界定、对社会资本合理利益要求的保障，以及对社会公众利益诉求的满足。此外，政府还应当严格执行其所制定的政策。不仅如此，政府还应当是项目合同和特殊。目的公司的规章制度的严格执行者。总的来说，政府在规则的执行过程中应当表现出高度的契约、守法精神。

23平等合作的参与者

政府与社会资本间的平等合作，主要体现在权、责、利的公平合理的分配上，这一分配应始终以市场运作、平等协商、风险共担、互利共赢为指导原则，政府应尽可能地减少自己直接提供公共产品和服务的工作，也尽可能地赋予社会资本更多决策、运营的自，充分发挥社会资本的生产积极性与比较优势。政府与社会公众间的平等合作，主要体现在双方的平等与有效的沟通上，政府切实成为社会公众的利益代言人，社会公众也因此充分理解并支持政府的工作。

24社会资本的监督者

政府应当设置适当的评估指标，以此为标准衡量社会资本的生产效果，并在必要之处引入专业的第三方评估机构。作为衔接社会资本和社会公众的关键中介，社会公众的利益诉求需要政府的回应，社会资本的合理利益也要依靠政府强大力量的保障。不仅局限于PPP模式内部（包括PPP在内的提供公共产品和服务的更大秩序中），还需要政府对更为繁杂的利益冲突进行充分的权衡再进行统筹决策，这对政府提出了更高的要求。

3PPP项目财政风险监管问题分析

31责、权、利界限模糊引起的利益纠葛

将公共资源内在的价值挖掘出来并将其转变为融资能力与信用支撑就是PPP模式的潜力所在。PPP项目监管缺位问题极其容易导致官僚集团与商业机构合谋倾吞国有资产现象的出现，负债由此被转嫁，这其中的主要原因还是由于PPP项目的实施需建立在复杂的契约安排之上。同时，PPP模式所带来的越位监管也极有可能会引起政府借助公共利益的名义对私人部门的正当权益带来侵害的情况。

32缺乏明确的风险控制指标

根据政策来看，针对财政风险控制的要求大多宽泛，只提到了要控制财政风险，但未提及由谁来控制，控制标准如何，以及失控惩处问题。只有《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》提到 “每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10% ”，但同时也说到 “省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例”。此外，目前对财政风险控制的指标，只有当年PPP 项目支出责任占一般公共预算支出比例一项，对未来的潜在财政支出责任、各项财政支出责任的结构配比等，并未做出相应的要求。

33财政隐性负债风险增加

PPP经济模式本身具有很多优势，如优化公共负债结构、凭借较强的表外融资操作能力将诸多资金推到监管和调控边界之外再对其加以利用。如果没有对PPP模式善加利用，其也有可能会带来一些负债事项被掩盖的负面影响。政府虽然能够通过加强法律文本建设将PPP经济项目本身与公共部门风险隔离开来，进而促进PPP项目市场化运营的实现，但通常而言，公众使用公共设施是通过以国有企业形式存在的公共平台来实现的，例如公众所熟知的电网公司、通信公司、自来水公司等。这些公众平台最终均需由公共财政部门承担起支持和保证责任。