关于提高城市环境基础设施综合效益的思考

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城市环境基础设施的综合效益由经济效益、社会效益和环境效益三者共同构成。三者相辅相成，相得益彰，才能使城市环境基础设施发挥其强大的综合效益。然而在城市环境基础设施的建设过程中，违反经济规律办事、社会效益不显著、以破坏生态环境为代价片面追求经济效益的现象时有发生。

城市环境 基础设施 综合效益城市环境基础设施是为物质生产和人民生活提供基本条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的物质基础。一个城市的基础设施完善程度，决定城市承载能力的大小，同时也决定城市提供公共产品质量的高低，已成为一个城市发达程度的重要标志。近年来，各地政府对于城市环境基础设施的建设都给予高度重视，但在如何提高城市环境基础设施的综合效益上仍存在着许多的问题。

1城市环境基础设施的综合效益城市环境基础设施的经济效益、社会效益和环境效益共同构成了城市环境基础设施的综合效益。由于城市环境基础设施不仅具有生产性质，更重要的是具有服务性质。因此，一个城市环境基础设施完善与否，不仅要看其是否具有经济效益，而且要看其是否具有社会效益和环境效益。1.1城市环境基础设施的经济效益主要体现在其直接参与到生产过程之中，如城市集中供热既是工厂企业的生产条件之一，又是原材料和动力的来源，与其他生产条件一起共同地生产产品，直接创造经济效益。1.2城市环境基础设施的社会效益城市环境基础设施的社会效益则更为广泛，如城市绿化、道路，桥梁以及排水防灾设施等，每时每刻都在为全社会服务。既为生产服务，又为人民生活服务。1.3城市环境基础设施的环境效益主要体现在城市污水处理、生产生活垃圾集中处理、环境卫生等方面。它在为人民的生产和生活提供经济效益和社会效益的同时，也创造了优美的城市环境。1.4快速城市化对城市环境基础设施的综合效益提出了更高的要求改革开放以来，我国城市化进入快速发展时期，城市环境基础设施的经济效益与社会效益和环境效益的矛盾日益突出。目前，我国城市化水平达到37%左右，城市数量与规模的迅速增加与扩张，带来了严重的诸如城市污水排放和城市生活垃圾污染等环保问题。据统计报道：2006年，中国城市污水排放量为275.5亿t，预计未来5～10年，城市污水排放量年均增长2.5%，2010年年排放量在300亿t以上。与此同时，我国城市污水处理设施城市污水处理率仅为45.67%，大量的生活污水未经处理直接排入城市河道，导致约63%的城市河段受到中度或严重污染。更为严重的是，截至2005年6月底，全国还有297个城市没有建成污水处理厂。因此采取什么方法和技术及时有效地处理好城市化进程中，如何提高城市环境基础设施综合效益是所有城市管理者和广大市民极为关注和亟待解决的重大环保问题之一。

2当前城市环境基础设施建设存在的问题2.1融资渠道单一，政府投资的放大作用不明显随着城市规模的日趋扩大，对投资的需求日益增加。以沈阳市为例，近年来，用于基础设施建设的投资呈明显增长趋势，2004年为100亿元，2005年为123亿元，2006年又达到155.4亿元，比2004年增长55.4%（据《沈阳统计年鉴》）然而在城市环境基础设施的融资渠道上还存在着问题，如市政基础设施建设的资金来源，主要依靠对城市土地的拍卖或是政府融资，导致城市土地转让收益用途单一化和政府的隐性负债增加，而建设项目本身的融资能力根本无法体现。同时，由于传统的观念和计划经济打下的“烙印”，在引入外资和民间资金进行城市环境基础设施建设方面也有着较多的门槛。2.2政府“包办”过多，基础设施的社会效益不显著在“小政府、大社会”体制尚未形成的情况下，在城市环境基础设施建设及管理领域，仍存在着政府包办过多的现象。造成这种现象的原因除政府自身的问题外，也与群众已形成的“有问题找政府”的习惯有关。最为典型的是，如城市居民供暖问题：现如今，供暖已成为一种商品进入了千家万户，供暖与取暖已成为契约化了的商品。居民交付商品价款之后就应得到应有的价值回报。但由于政府介入，一方面形成行业垄断，供暖企业虽然实行企业化经营管理，但仍承担着某种行政事业管理的职能，这种经营管理上的双重角色，势必会对整个经营管理模式的市场化产生消极的影响；另一方面，由于市场调节相对无力，社会对供暖市场的不认同，造成了政府在建设管理上负荷过重。2.3城市环境基础设施建设与环境保护无法达到和谐统一城市的发展是方向、是主流。而城市的发展离不开城市的环境基础设施建设，修建高速公路、各类产业园区建设等一系列基础设施建设，无一例外面临着原有生态的改造和新生态环境再造如何统一的难题。目前，片面追求经济效益的提升，而忽略社会效益和环境效益的做法，已对我们的生存环境造成了很大的破坏。

3提高城市环境基础设施综合效益的对策思路提高城市环境基础设施的综合效益，必须以改变城市环境基础设施的融资方式和运营模式为切入点。随着市场经济的不断发育并逐步走向成熟，城市环境基础设施的融资方式和运营模式也应朝着市场化、产业化的方向不断加以完善，以提高城市环境基础设施的综合效益。这主要体现在融资方式、运营对象、运营主体和运营环境上。3.1投资方式多样化改变单纯依靠政府投入的投资方式，广泛利用各种资金来源。我国城市环境基础设施建设资金来源的主要渠道有中央和地方财政，商业银行，政策性银行，并没有充分利用国内资本市场。资本市场应当成为我国城市环境基础设施建设融资的重要渠道，许多发达国家和发展中国家都成功地利用资本市场为城市环境基础设施建设融通资金。采用市政债券、已形成的实体资产证券化等融资方式，使固化的资产具有流动性，拓宽资金来源的渠道。3.2运营对象商品化城市环境基础设施产品与服务作为商品，是符合经济学一般原则的。随着城市环境基础设施有偿使用机制的建立，城市环境基础设施产品与服务逐步走向商品化，由此，则企业的生产成本可以逐渐地通过这种商品化的使用或消费机制得到补偿。近年来，城市环境基础设施有偿使用机制适用范围进一步扩大，价格机制也在不断地得到完善，除收费道路、桥梁等项目外，供水、供气以及污水处理等准经营性项目的可经营性进一步增强，因此，如何把握这一趋势，实现城市环境基础设施建设资金投入、产出的良性循环，无疑是提高城市环境基础设施综合效益的一个重要方面，也是亟需思考和解决的一个重要问题。3.3运营主体多元化、集团化市场化条件下，社会资金在管理权和所有权不同层次参与城市环境基础设施建设经营的规模不断扩大，城市环境基础设施投资运营主体的多元化趋势将进一步增强。同时，城市环境基础设施的规模经济性使得投资、建设与经营管理等主要环节的关联度显著提高，在此背景和趋势下，作为投资运营主体必须考虑对原有的分散经营的格局加以改变，并向集中经营的方向转化。由此形成的多元化、集团化趋向，对于城市环境基础设施运营管理模式的改变以及城市环境基础设施综合效益的提高都将产生积极的影响。3.4运营方式契约化通过政企分开、政事分开和“主辅剥离”，将政府的行业管理职能从城市环境基础设施具体的生产和经营管理职能中分离出来，由对企业的微观经营管理转向对市场的宏观监督，使政府与企业之间成为产品和服务提供者与生产供应者的契约关系。这种新型关系的建立，有助于在城市环境基础设施经营管理中进一步明晰政府与企业的职责，而与特许经营、租赁合同、管理合同等为主要形式的契约管理，既是市场经济发展的需要，同时也将对优化城市环境基础设施经营管理模式，提高城市环境基础设施的综合效益起到有力的促进作用。3.5政府在推进市场化中应该发挥宏观调控职能市场化条件下，政府是“掌舵而不是划桨”。通过宏观规划各种城市环境基础设施建设，使其经济化、民主化、环境化。应从以下三个方面对城市环境基础设施进行调控：一是创建市场。确立民营企业参与污水和垃圾处理领域的法人地位，建立相关收费体系，界定不同市场化模式下的产权制度。二是规范市场。全面制定城市相关设施建设规划，避免市场化过程中设施建设的盲目性；确立民营企业准人和公平竞争规则，避免鱼目混珠，恶性竞争；通过调控收费价格，保证所有人都能享有设施服务；严格监管，避免二次环境污染。三是扶持市场。通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务，扶持相关企业积极参与市场化。这样，城市环境基础设施的经济效益、社会效益、环境效益等综合效益才能达到和谐统一。共同创造我们与自然和谐共生的美好生活。