从行政生态视角浅析公共行政研究新途径

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摘要：当前公共行政的研究途径日趋多元化，本文运用行政生态学的视角与研究方法，以一种全新的视角来研究公共行政问题。通过对中国当前行政环境与社会环境相互作用与影响的分析，试图找到中国当前行政的问题，并从生态行政的角度加以解决。

关键词：新途径 行政生态视角 棱柱型社会

当前，国内对于公共行政的研究途径呈现出多元化的趋势。行政生态学是由一般系统理论和公共行政学相结合而产生的，有着独特的视察角度与发展魅力，它为公共行政的发展提供了新的研究途径与方法。行政生态学把行政主体作为一个“活”物，放在社会大系统之中，以期寻找行政的新支点，以促进行政合理化以及人性化。这本身就是一种创新。

1.行政生态学的发展史以及里格斯的理论

虽然行政生态学是20世纪60年代在西方行政学界兴起的，但是就国内和国外学术界而言，对行政生态学的研究已有很大成果。约翰・高斯和F-W-里格斯是行政生态学的主要代表人物。美国学者约翰・高斯于1947年发表《政府生态学》一文，提出公共行政与行政环境之间的关系问题，并强调了外部环境因素对行政管理的重要作用。1957年和1961年，里格斯・弗雷德分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。

2.棱柱型理论下的中国行政发展现状

现在，我就里格斯的棱柱型社会理论来浅析一下中国行政发展现状。

2.1异质性或异种性并存

里格斯认为，所谓“异质性或异种性”，是指一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为和观点，这就犹如在同一个社会发展阶段，摩天大厦与木房共存、豪华轿车与牛车并行一样，极不协调，表现出强烈的反差。”

中国社会的异质性不仅仅体现在中国处于社会过渡转型期，兼具农业社会、工业社会的特点。中国社会也有其自身的特色及发展历史。从地理层面上说，各个区域有各个区域发展的历史，行政管理是从古就有的，各个地域因为自然社会环境的不同，也有其各自的特点，不可一概而论。而某个地域的管理思想、经济思想及思维方式的长期沉淀，必将导致不同地区人们不同的行为以及观点。从心理层面上，中国的民族宗教背景极其复杂，这种非地理性的因素对行为和观点的异质性不可忽视。

2.2重叠性

里格斯认为，过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因素影响，进而造成了公共行政机构的重叠现象。具体来说，行政机构并非行政标准所主宰，不受行政标准所决定。

近年来，中国的行政管理一直在“膨胀--精简--再膨胀”的怪圈里徘徊。政府精简机构，精简人员，严格选拔公务人员，以期达到高效服务政府的目标。但是，由于在这种棱柱社会里，虽然建立了“新”的或者“现代”的社会结构与社会运作系统，但是实际上，旧的或者未分化的结构仍继续控制着社会系统。抑或说，“应然”与“实然”极不统一。这也是中国目前官僚人数名列世界前位的原因之一。

2.3形式主义

形式主义是过渡型社会存在的典型弊端之一。形式主义可视为一种假性发展，对真正的行政发展极具阻碍力。一些政客可以把西方先进的制度原原本本搬回来，但十之八九有名无实。表面上冠冕堂皇，但应用到现实时候却无实效。中国的形式主义渗透到社会经济政治生活的各个角落。其渗透之深之广不禁让人瞠目结舌。在这个网络发达的时代，网民们在网上指出了隐藏在“扶贫”背后的形式主义。以期让高层重视处理。“会务参观”上的形式主义更是劳民伤财。在行政系统中，从立法到司法到执法，都存在着不同程度的形式论。不仅在政界，在商界，在生活中，形式主义也随处可见。在某种情况下，大众传媒也为其“锦上添花”。其直接恶果就是弄虚作假。

3.里格斯的理论的局限性及不足

第一，里格斯的行政理论模型是建立在对西方，主要是美国的行政研究之上的。由于抽样问题，样本过少，不能很好的反应整体的状况。例如，其在分析发展中国家的状况时，是以西方的行政标准和视角进行论述和阐释的，因而在某种层面和程度上违背了他所提出的“非价值判断”。并不具有普遍性。

第二，里格斯对于生态环境的分析主要从五个方面进行阐述，但是，他把一些重要因素忽略了。比如自然环境及人口压力及社会不安等因素对行政的压力，在一定程度上弱化了外在因素对行政生态的影响。在现在社会中，外在因素的影响是不可忽略的。

没有一种理论和模型是适用于所有环境的。在中国的转型期阶段，在借鉴吸收中外优秀成果的同时，走出本国特色，结合中国自身找到一套行政建设理论，是有必要而且重要的。

4.内生生态和外生生态的相互影响

行政生态学将社会系统与行政系统视为两个彼此相对独立的系统。社会系统（或社会环境）指的是行政系统的生态环境，即与行政系统有关的各种条件的总和，包括了整个社会的各种因素，其中最重要的是政治环境、经济环境、与文化环境。而行政系统则是指在上述行政环境中活动和运行的行政组织，即通常意义上的政府。

行政系统与社会系统是在“平衡―不平衡―平衡”中往复寻求相互平衡点以相互作用的。在这里，我想把这两种系统换作“内生生态”和“外生生态”，分别与行政系统与社会系统相对应。这种想法的提出是基于，以政府为坐标原点，那么，作为在社会环境中的行动主体，现存的行政系统在某种程度上就是一种暂时相对稳定的“内生系统”，而社会大环境则是政府系统所面临的外部因子集合体，即我所指的“外生系统”。

行政生态学在研究时借用生态研究生命主体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法。社会系统总是处于不断的变化发展之中，各种主客观版权法件（如政治、经济、文化、意识形态、军事、宗教、技术、价值观、国际不境等）的变化都可以推动社会系统的发展，从而对行政系统产生新的要需求。因此，从这个意义上说，社会系统的变化是主动的、积极的；行政系统的变化是被动的、消极的。

5.内生系统和外生系统的改造

孟德斯鸠早就指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”政府只是人民的公仆，绝不是他们的主人。公众是社会系统的一部分，行政系统是要为其服务的，这也是社会契约建立的初衷。

5.1行政系统的合理构建

第一，由管制行政范式向服务行政范式的转变。第二，由权能无限行政范式向权能有限行政范式的转变。第三，权力行政范式向责任行政范式的转变。第四，“人治”行政范式向“制治”行政范式的转变。第五，低效行政范式向高效行政范式的转变。

只有合情合理合法的行政系统才能既满足行政系统自身发展的需要，又适应社会环境的需求特别是公众的要求与期望。

5.2行政人员的素质建设

“人的德行并不依赖人所占据的社会角色而依系于人本身。正是人作为一个种类的目的，决定了什么样的人类品格就是德行。”行政系统是由行政人员来操纵和建设的，行政人员的素质与行政效果直接相关。因而，如何让行政人员有“德行”，则是“内生系统”成败的关键。

第一，伦理建设。我们可以从以下方面加强行政伦理的建设。一是加强行政伦理教育。二是强调行政伦理立法。三是公民加强对行政活动的监督与制约。四是行政伦理制度规范与行政伦理的理想信念协调互补。五是确定行政伦理的最低要求和行政伦理的理想追求。

第二，法制思想。公务员必须树立以下行政法律观念：职权法定，权力有限；官民平等；遵循程序，行政公开；服务社会，造福人民；接受监督。

第三，心理更正，走出行政误区。目前存在的行政误区主要有：把依法行政简单化；认为行政法是管老百姓的法，倡导依法行政就是要求行政机关要按法律管老百姓；变为行政机关只要是与违法现象作半争，只要是处理违法个人或组织，就是履行职责而不管其是否有权力管理和处理这些违法现象；某些公务人员责任意识浅薄；认为老百姓申请复议，提讼就是不老实。

只有把行政人员的素质搞好，我们的行政系统才会有活力，有动力，有能力去适应不断变化的社会系统环境，从而引导社会向更好地方向发展。

正如上文所说，所行政系统作为‘有机体’，并且强调这个‘有机体’周围环境的‘互动性’。那么，接下来我们要研究的就是“外生系统”怎样去激发“内生系统”的潜质与主动性，以期二者相结合，找到动态平衡点，使整个社会及公众的满意度达到最高。

5.3引导

行政偏差有时就是因为信息的不对称或不完全，以至于决策错误，造成不必要的损失。社会系统要与行政系统建立一套对话机制或互动机制，向其输送最新信息与动态，将民意，社会需求传达给行政体系。然后通过行政系统来统筹，来实行，从而上升到国家高度，实现双方的共赢互利。

6.结束语

行政生态学的发展为中国行政生态的建设提供了借鉴。在吸收优秀成果的同时，必须看到：中国行政生态的建设有其特殊性与艰巨性，不可照搬照抄，更不可盲目悲观，应以积极的心态及信心来为中国生态行政建设找到适合的出路。行政学作为社会科学的一个学科，研究问题时可适当融入其他学科因素，以广阔的视角、思辨的精神来寻求更优化的途径和方案来解决实际问题。

参考文献：

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