我国公私合作的困境与解决对策

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摘要：随着新公共管理运动的兴起，在企业家政府理论、公共选择理论、有限政府理论的指导下，由政府、私营部门和非营利组织构成的公私合作模式得到广泛运用。公私合作就是政府等公共部门通过与民营部门合作提供公共服务和公共产品的过程，旨在解决政府单一提供公共服务存在的供给不足、效率低下和资源浪费问题。然而，公私合作模式在实际运作中却存在着诸多问题。本文主要通过对我国公私合作存在的问题进行分析，并提出了相应的解决对策。

关键词：公私合作 困境 对策

一、公私合作及其理论依据

（一）公私合作

公私合作，是指政府通过与私人部门合作，为公众提供公共服务和公共产品的过程。它的核心就在于分别运用政府和私营部门的优势，使公共服务更加高效和优质。简言之就是把政府的公共服务职能和私营部门的成本收益意识很好地结合，具体运作于合同承包、特许经营、政府采购、经济资助等环节。公私合作作为一种新的供给模式在新公共管理运动中被广泛适用，有着深厚的理论依据。

（二）公私合作的理论依据

公私合作模式的产生有着深厚的理论基础，并在实践中发挥了相应的作用。

其一，公共选择理论认为政府官僚是理性经济人，是追逐个人利益和效用最大化的。在提供公共服务和公共产品的过程中，因为经济人的本性使得官员“寻租”成为必然，从而导致了公共利益的损失。政府单一提供公共服务模式导致的供给不足和矛盾使得多元化的公共物品供给模式的出现成为必然，也催生了公私合作模式的产生。其二，兴起于20世纪80年代的新公共管理运动，以“经济、效率和效益”著称，该理论认为政府的职能是掌舵而非划桨，主张企业家政府，强调政府、市场和社会的关系，将私营部门的运营理念直接运用到政府部门，制定了诸如“合同外包”“政府采购”“招标投标”等等。公私合作模式在这场轰轰烈烈的运动中，终于有了自己的用武之地。其三，有限政府理论认为政府所赖以建立的资源是有限的，包括功能、结构、职责、权限等。政府并非无所不能，而是需要与市场、社会配合。政府要将提供公共服务的具体职能划分，其自身主要承担监督、付费、指导的职能，而具体的操作细节交由私营部门实施。

二、公私合作的困境

（一）公私合作相关法律缺乏

现行公私合作相关领域运行的法律法规大多为行政法规和规章，法律位阶较低，缺少权威性。而且在仅有的规定中，法规并不细致，缺少具体的可操作性，因而并没有太大的指导意义。这无形中就导致了一个现象：公私合作公共项目的产生大多数是私营部门基于对政府的信任而签订，合约双方处于明显不对等的地位。在这种情况下，一方面，私营部门依附于政府，丧失了主体地位；另一方面政府部门领导职位的更换极易造成公私合作项目的停滞和终结，这无疑对公共资源造成了极大浪费。

（二）国有资产大量流失

公私合作的方式之一是对国有企业进行改革，把国企的一些公用事业抽离出去，融入民间资本，由民营企业对其经营管理。国有资产的大量流失既表现为资产的直接流失，也表现为国有企业的亏损。由于政府资产的固化，因而在公私合作中，基本上是通过对国有资产的折价来作为出资比例，而这就存在很多问题：一方面，一些不法分子趁机从中瓜分资产；另一方面，由于政府部门缺乏管理职能和监督机制，因而很多时候对国有资产的估价偏低，造成了国有资产的大量流失，损害了社会的公平公正。

（三）公私合作蜕变为私营垄断

近年来，我国致力于电信、航空、电力等垄断行业公共服务的改革，然而，随着公私合作的进一步发展，公私合作逐渐蜕变为私营垄断，某些行业借助公私合作的幌子披上了合法的外衣。一方面在公私合作中，政府合作对象长期局限于某个企业，因而导致其他符合条件的企业难以获得公平的竞争机会；另一方面政府只是简单地把垄断部门转向私营部门，这丝毫不能刺激竞争。私营部门在特许经营权的利益驱动下，难免会实行价格垄断，损害公共利益。

（四）官员腐败现象严重

公私合作模式的产生本来是为了规避政府官员的行为，然而在实际运作中却出现了一些偏差。公私合作由于约束机制和制度规范的不完善，为官员寻租提供了契机。在公私合作过程中，一些手握权力的官员假公济私，大肆攫取公共财产，公共利益受到极大损失。公私合作的初衷本是为了破除政府垄断，提供更加高效、公平的公共服务，结果却走向了另一个极端。不完善的市场竞争机制，成为滋生腐败的又一温床，严重损害了社会公平。

（五）公共性程度难确定

公私合作的宗旨在于高效优质的提供公共服务和公共产品，因而，公共服务的公共性是其本质。公共物品公共性的确定存在以下问题：其一，我国当前公共行业哪些公共性程度高一些，哪些相对低一些？其二，在这些公共产品中，哪些是全国性的，哪些是地方性的？其三，在公共产品的供给中，政府与市场应如何定位？这些问题都是亟待解决的问题。此外，公私合作的制度“公共性”受到“市场性”和“私人性”的严峻挑战，在这些理念冲击下，公私合作制很容易过度追求供给的效率而忽视分配的公平。过度依赖市场而导致公平价值的缺失。

（六）政府与市场角色定位不清

政府与市场是公私合作中的主体，要在公私合作中实现公共利益，必须明确政府与市场在公共服务供给中的角色定位。目前我国政府与市场角色定位混乱。政府方面：一是角色冲突，政府面临着既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬，不能很好地监督政府行为；二是政府由于过于关注公私合作的投资和因投资所导致的财政压力问题，因而尽可能为自身减负，索性把公共责任职能也甩掉，本末倒置；三是在维护市场秩序和分配公用产品的领域，政府角色缺位。而市场方面也不容乐观：一是市场作用被弱化，附属于政府，扮演着下属的角色；二是恰恰相反，市场作用过度强化，公用事业从公共部门垄断转向私营部门垄断。借着公私合作的幌子，为市场准入设置障碍进行垄断。

三、公私合作问题的对策建议

（一）制定完善的法律法规

我国目前针对公私合作的法律依据主要是以行政法规和规章为主。为了增强法律的权威性和可操作性，有必要进一步提高法律位阶，制定统一的法律法规来规范公私合作行为。地方政府也可以根据本地区实际情况，在法律法规的限度内制定相应的规章制度。在法律法规中，应明确政府和私营部门的权利义务，赋予私营部门相应的申诉权利，并对公私合作中的争议解决办法做出明确规定。还应对招投标办法、私营部门进出入制度、资金审核制度、绩效评估办法、听证评审制度等做出具体规定。

（二）厘清公私合作责任边界

公私合作模式是政府、私营部门等共同合作的模式，因而务必要划清各方的责任边界。对政府而言，其主要在公私合作中扮演“主导者”“促进者”和“协调者”的角色。具体说来，其仍然承担着提供公共服务的职能，只是由直接提供转变为间接提供。政府的责任包括对公私合作规则、政策的引导和财政的支撑等。同时，政府应当充当公众与私营企业之间的桥梁，保障所提供公共服务的公开、透明，解决信息不对称所带来的问题。对私营部门而言，在公私合作中，其相对于政府是公平主体，是合约的另一方。其主要通过政府提供的优惠政策和合同的约定，以及自身的优势和经验追求公共服务的效率和质量，并在一定限度内追求利润的最大化。作为接受公共服务的客体社会公众而言，并非毫无作用，而是可以充分行使自己的知情权、参与权和监督权，对公私合作的各个环节进行监督，这不仅能降低服务成本，还能很好地提高服务效果。

（三）健全政府监督机制

政府的监管可以督促公私合作的顺利实现，避免运作中的偏颇。首先，政府应该建立起动态的监督机制。针对公私合作的整个流程包括公共项目的申请、立项、招标、投标、评估、反馈等各个环节进行监管。其次，建立纵横监督模式。中央监管机构与地方监管机构，各部门监管机构间相互监督与协调。再次，给予监督机构和监督人员足够的经费，解除其后顾之忧。最后，还要设立专门的监督机构对政府进行监督，还可以发动媒体监督、网络监督、民众监督等，实现监管的公开透明。

（四）以公用产品的“公共性”为导向

公共服务最本质的特征就是“公共性”，公私合作要走出困境，就必须先明确其性质。公私合作所追求的目标是更有效率的追求和维护公共利益。在实现公私合作时，应首先明确不同产品的公共性程度，应以公共产品的公共性为导向。判断公共产品的公共性可以通过考察公共产品所面向的公众范围，范围越广，公共性相对越强；还可以通过考察公共产品所面向的地域范围，地域范围越广，公共性相对越强。

（五）严密管理合作过程

公私合作是一个过程，必然包含很多环节，因而对每一个环节的严密管理是十分必要的。首先，要针对合作事项制定相应规则，保障公私合作的公平、公开和公正。其次，对合作过程中出现的争议问题的解决。可以通过行政复议、行政仲裁甚至向法院诉讼等实现。再次，对合作结果的评价。通过建立全方位、多层次、科学立体的评估体系，对合作的结果进行评估。最后，建立各种渠道对公众需求作出回应。比如，可以建立社情民意收集制度等。

（六）深化行政体制改革

公私合作模式在我国的运用除了符合一定的时空背景，还需要良好的外部环境保障。要改造各项外部环境以适应公私合作的发展，最重要的是要深化行政体制改革。公私合作带来的效益明显但却是有限的，它虽然可以弥补制度上的某些漏洞，但针对体制的一些问题却是难以做出改变的。不难想象，将会出现这样一种怪圈：公私合作模式不断完善和修正，国有资产却依然流失，公共利益依然受损，究其根本原因是体制的问题。因而，必须深化行政体制改革，促进公私合作的更好发展。

参考文献

[1] 埃莉诺奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海：三联书店，2000.

[2] ES萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.