空间碎片的国际法治理
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【摘 要】 本文通过对比分析几种应对外空“公域悲剧”的治理方案，认为在空间碎片治理中引入限额交易模式是可行的方案。
【关键词】 空间碎片；外空环境污染；公域悲剧；限额交易
一、空间碎片造成的外空环境污染
空间碎片是指外空中除有功能性的空间物体之外所有的人造材料，具有人造性和非功能性，是目前外空中最具威胁的环境问题。自1957 年发射第一颗人造卫星以来，空间碎片呈快速增长的趋势，目前毫米级空间碎片数以亿计，总质量达几千吨。滞留在外空中高速运行的空间碎片极有可能撞击正常运行的航天器，而失效的航天器及其各个部件本来就是空间碎片最主要的来源，这样便形成了恶性循环。就算不再向太空中发射任何物体，碎片的数量也会继续增加，因为已滞留在轨道上的物体在未来200年内会继续碰撞，从而不断产生新的碎片。这些可能会造成轨道的某一区域因碎片过于密集而不可用，甚至可能在近地轨道形成一条空间碎屑层而让人类无法进入太空。
现行的国际空间法是在美苏冷战背景下形成的，与保护空间环境、控制空间碎片相关的规定较少，且存在缺陷，无法有效治理空间碎片。
1967年的《关于各国探索和利用包括月球和其它天体在内的外层空间活动的原则条约》被称为“外空”，条约第7条规定缔约国对其发射的物体及组成部分造成的其他国家的损害应负国际责任。但没有规定责任标准以及索赔方法，也没有明确指出 “组成部分”是只包括空间物体的主要组成部分，还是也包括空间物体的任何细小碎片（如掉落的漆片）。第8条规定缔约国对其发射的物体及其组成部分保持永久的管辖和控制权。即除非经发射国许可，任何主体清除发射国所属的碎片都是非法的，即使其拥有足以清除碎片的技术和能力。而目前，外空中存在着大量无法辩明其所属主体的微小碎片，这样的规定明显阻碍了空间碎片的清除。第9条规定各缔约国应避免使外空遭受有害污染，以及地球以外的物质，使地球环境发生不利的变化。但并没有指明什么是“有害污染”，许多学者认为这里的“有害污染”仅指对地球的有害污染，只是禁止带回有害的地球外物质，不包含空间碎片。
1972年的《空间物体造成损失的国际赔偿责任公约》规定了空间物体造成损害的责任制度。但公约规定的“损害”只包含了生命、身体与财产的损害，并不包括对外空和其他公域环境的损害，即空间碎片对外空和其他公域造成的环境损害并不承担责任。另外，公约规定发射国对在地球表面之外的地方造成的损害负 过错责任。但由于大量微小碎片来源无法确定，要确定谁有过错并追究其责任非常困难。公约所建立的责任制度无法有效治理空间碎片。
1974年的《关于登记射入外层空间物体的公约》建立了“一种强制性的登记射入空间物体的制度”，以帮助辨认空间碎片的来源，确定责任主体。但是，公约并没有规定不登记的法律后果。而且，公约不要求缔约国在发射外空物体后，对其外空物体出现的新状况进行登记，外空物体轨道位置改变、脱离轨道、甚至发生碰撞而破碎，都不需要进行更新登记。所以，公约对帮助确认责任主体所起的作用非常有限。
三、空间碎片治理的可行方案
在国际环境治理方面，过去的国际环境法主要倾向于追究国际责任与环境损害赔偿。然而，涉及跨境环境损害，要获得有效赔偿，需要克服的障碍多，实施起来非常困难，而且成本很高。所以，国际责任这种对抗模式的理论已经逐渐被国际社会所淘汰，国际环境保护制度的趋势越来越倾向于合作。而且，从现代国际法发展的大方向来看，人类共同利益越来越成为国际法律制度的核心，以人类共同利益为核心关注点的“公域”理论越来越受到国际社会的重视。
1、“公域悲剧”理论在空间碎片上的可适用性
公域悲剧是指理性人为了使自己的利益最大化，竞争性地过度使用公域内的资源，造成公域因过度使用而遭受破坏。构成空间法基础的《外空条约》规定外空可供所有国家使用，并为全人类所分享，即外空属于全球公域的范围。目前各国争相利用外层空间的资源，将大量的航天器置于地球的各种轨道上。造成大量空间碎片滞留于地球轨道，对外空环境造成污染。其实，目前的技术可以将失效的航天器推入不常用的轨道，以减少其与有效的航天器或碎片相撞的机率，减少空间碎片的产生。但大多数主体出于自身利益最大化的考虑根本不会这个么做。如果再不采取有效措施，地球轨道将继续被碎片污染，甚至最终导致轨道不可用，造成无法挽回的悲剧。
2、应对外空“公域悲剧”的治理方案
为了避免外层空间的公域悲剧继续上演，必须制定一个可行的方案来治理空间碎片。耶鲁大学法学院教授Carol M. Rose认为应对外空公域悲剧的治理方案总的来说可以分为四类：“1、Do Nothing（什么都不做），顾名思义，即对资源使用没有任何管理。2、Keepout（禁入），将可公开获取的资源转变为封闭的资源。3、Rightway（正确的方法），即进行行为监管，如制定并实施资源使用的环境管制规则或准则。4、Prop（即基于激励的市场机制），内化资源使用的外部成本，以便将单个资源使用者的利益与集体的利益在保护资源方面结合起来。”这个市场机制可以以税收模式或限额交易模式的形式来实施，税收模式即对污染排放征税，控制总体的污染水平。限额交易模式，即把数量有限的可交易“限额”（即污染排放权）分配给污染者，污染者排放的所有污染都必须持有“限额”，且污染者可以根据自身需求在市场上买卖“限额”。
就目前的情况而言，第1与第2种方案显然不可取。第3种方案Rightway是要进行行为监管，其实大致就是目前对空间碎片进行治理的方案，但正如上文的分析，现有的国际法规则无法有效治理空间碎片。而且，这种方案无法激励各国参与减少碎片污染。空间碎片是一个全球性的问题，必须在全球的背景下解决，而目前并不存在超越国家的“国际政府”，不能直接强迫国家遵守环境管制规则 ，只能激励国家自愿同意遵守。
第4种方案，Prop是通过市场机制的作用，让污染者必须将治理环境污染的费用（即外部成本）计算在生产成本之内，使治理环境污染的费用内部化，从而激励污染者进行技术创新、主动减少污染。税收与限额交易模式都可以达到这个效果。然而，在全球参与治理的背景下，限额交易模式优于税收模式。航天大国拥有较多的航天器，也拥有更先进的治理技术，让其航天器在一个更干净的轨道环境中运行所带来的利益大于治理碎片所付出的成本（是相对的获益者）；新兴航天国家拥有较少的航天器，也缺乏先进的技术，治理碎片所付出的成本大于其参与治理得到的利益（是相对的受损者）。而只有当参与治理所获得的利益大于成本时，各国才会自愿参与空间碎片治理。所以，受益者需要通过给予侧面优惠来补偿受损者的损失。税收模式须设定统一的税率，否则将导致碎片污染从高税率的国家转移至低税率的国家，这显然无法吸引受损者参与。
3、在空间碎片治理中引入限额交易模式
限额交易模式并不是一个新的环境经济手段，它已经在国内法和国际法层面上得到过具体运用。美国的二氧化硫市场交易体制，欧盟的碳排放交易机制，以及《京都议定书》的排放交易机制、联合履行机制与清洁发展机制，都是限额交易运用于气候变化治理的具体实践。而且，气候变化问题与空间碎片问题之间存在着许多相似之处：首先，大气与外层空间都不属于任何国家的管辖范围，都属于“全球公域”领域。其次，《外空条约》规定“外层空间是全人类的共同利益”，《气候变化框架公约》也规定“气候的变化及其不利影响是人类共同关心的问题”，两者都体现对人类共同利益的关注，都是人类共同关切事项。再次，两者在历史上主要都是由少数国家引起的，而污染的后果却都危及全球。最后，目前两者的形势都非常严峻，而两者的治理都需要投入大量的技术研究和资金，非以一国或少数几国之力便可解决，需全球共同参与。所以，可以参照气候变化治理的限额交易模式，以类似的方式治理空间碎片。
在空间碎片治理中引入限额交易模式的整体构架是：首先，通过缔结条约，建立一个类似于国际海底管理局的机构，对空间碎片治理问题进行统一管理。这个机构为所的有参与国在一定的时期内，设立一个总的碎片释放限额量。然后给每个国家分配一定数量的碎片释放限额，造成大量碎片污染的航天大国分配较少的碎片释放限额，而新兴航天国家则相对分配较多的释放限额。此碎片释放限额可以在国际市场上进行交易，各国可以对在国内减少碎片释放量的成本和在市场上购买释放限额的成本进行比较，做出最有利于自己的决策。如果国内航天技术发达，减少碎片释放的成本低，则自主减少空间碎片的产生。而由于国内减少碎片的成本低，就有可能用不完分配的空间碎片释放限额，那么该参与国就可以将剩余的释放限额放在国际市场上出售，从而获得利益。而且，如果参与国的航天技术非常先进，足以在不释放多余碎片的前提下，额外清除已经存在的空间碎片，这部分被清除的碎片可以与将来该国可能释放的碎片相抵消，也可以折成碎片释放限额进行出售而获利。对于那些国内航天技术欠发达、减少碎片释放成本高的参与国，则可以在国际市场上购买相较于减少碎片释放而言、成本较低的碎片释放限额，以此来完成国际义务。但是，如果参与国既无法自主完成减少碎片释放的任务，又因市场上没有多余的释放限额而无法通过购买限额来完成任务，则要向相关的管理机构缴纳罚款。由该管理机构建立基金，治理空间碎片问题。
【参考文献】
[1] 李寿平，赵云.外层空间法专论[M].北京：光明日报出版社，2009.103.
[2] （法）亚历山大・基斯.国际环境法[M].张若思译.北京：法律出版社，2000.363-372.
【作者简介】
丁 义，硕士，研究方向：国际法.