浅谈新形势下的卷烟市场监管工作
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摘 要：随着社会经济的持续发展，行业改革的继续推进，卷烟市场管理形势也在不断发生着深刻变化。新形势下如何发挥专卖部门市场监管的职能，怎样加强卷烟市场监管的力度，成为摆在每个专卖工作者面前一个亟待解决的课题。本文通过对当前卷烟市场的分析，认为目前专卖市场监管工作面临四个方面的新形势：一是行业改革继续深入推进；二是卷烟生产销售方式正在调整；三是市场管理形势正在发生着改变；四是专卖执法环境不断变化。并在大量分析的基础上，根据专卖工作的经历，认为当前加强卷烟市场监管工作应该做到四点：一要狠抓制度建设，强化工作过程控制；二要狠抓证件管理，增强商户自律意识；三要狠重点环节治理，加强源头部位监管；四要狠抓分类管理，提高市场监管效果。
关键词：专卖 市场 监管
一直以来，加强卷烟市场监管维护烟草市场良好的经营秩序，增强专卖控市能力，提高市场净化水平，提升社会满意度，保护国家和消费者利益，是专卖管理工作的焦点、难点和重点，也是专卖管理工作永恒不变的主题，更是烟草专卖执法的宗旨。近年来，随着社会经济的飞速发展，行业改革的不断推进，执法环境的持续改善，和谐社会建设的大步迈进，如何在新形势下处理好卷烟市场监管与和谐社会建设，卷烟市场监管与烟草专卖执法，卷烟市场监管与群众不断攀升的需求之间的关系，已成为摆在各级专卖管理决策层和专卖执法参与者面前一个重要而紧迫的课题。当前，卷烟市场监管工作面临的新形势和任务。
一是行业改革继续深入推进。当前烟草行业的改革正在从重点突破、理顺关系向完善机制、实现制度创新转变；结构调整从重组整合、规模扩张向做强做大企业、培育骨干品牌转变；行业管理从行政管理为主向行政管理与资产经营管理并重转变。同时，我省县级（公司）法人资格已基本取消，属地卷烟工业企业的监管任务不断加大，以市公司为经营主体，以县级局为执法主体的新型工作格局已初步形成。在新形势下，对市场监管理念，市场监管方式，市场监管任务都提出了新的要求。
二是卷烟生产销售方式正在调整。随着“两烟”流通体制改革的不断推进，卷烟生产由传统的计划管理走向以客户为导向的市场管理，“按客户订单组织货源”工作已进入全面实施阶段，卷烟销售网络建设正面临着新的任务。新形势下，对专销结合的途径，专卖管理的考评机制都提出了新的课题。
三是市场管理形势正在发生改变。一方面，随着行业上下深入开展“两项检查”，规范经营已成为大势所趋、人心所向，加强内部监管，建立长效机制，提升监管水平，促进规范经营，已成为专卖部门义不容辞的职责。另一方面，随着烟草打假工作的不断深入推进，航空运输和物流托运已成为违规卷烟的重要流通渠道，违法经营的行为更加隐蔽、手段更加多样、技术更加先进，呈集团化、网络化、规模化经营特点，对传统卷烟市场监管方式形成了新的挑战。
四是专卖执法环境不断改变。随着《行政许可法》、《行政复议法》、《烟草专卖许可证管理办法》（国家发改委第51号令）和《中华人民共和国物权法》等法律法规的深入实施，以人为本的执法理念对传统的执法方式和许可行为产生着巨大冲击，国家推进依法行政的力度在加大，社会各界对依法行政的要求在提高，各级政府对行政执法的监督在加强。如何在坚持依法行政、文明执法的前提下，使卷烟市场监管工作力度不减、效果不降，群众满意，社会认可，已成为专卖管理工作亟待解决的问题。
作为一名专卖管理工作者，面对新的卷烟市场监管形势和任务，使人感到责任和压力，更感到使命和重托。新形势下，作为专卖管理者必须要进一步理清工作思路，创新监管手段，才能将专卖管理工作不断迈向新的台阶。下面，总结工作经验，结合新的市场监管形势，谈几点关于加强卷烟市场监管工作方面的想法。
日常谈到卷烟市场监管，往往被狭义的理解为“收烟”“查案”“抓人”“管市场”，无规律可循，无流程可言，无重点可抓，无头绪可找，违法商户在哪里，我们的监管工作就到哪里。这种狭义的理解仅仅是卷烟市场监管工作的表相，常常使工作陷入被动。卷烟市场监管是一项综合性、基础性、系统性工程，应该建立在大量市场分析基础之上，以完善的制度为支撑，以许可证的管理为手段，以源头部位的治理为重点，以分类管理为基础的一项综合性工作。因此，加强卷烟市场监管，务必做到以下四点：
一、要狠抓制度建设，强化工作过程控制
俗话说“无规矩不成方圆”，规矩就是制度，大至一个国家，小到一个单位、一项工作，制度都缺少不了，制度建设是最基础的工作，是干好各项工作的前提，“基础不牢，地动山摇”，对卷烟市场监管工作更是如此。
（一）加强内部制度建设。内部制度就是加强内控，促进监管工作标准化、程序化、规范化，提升监管者素质，解决监管工作不严、监管不力、程序不对的问题，要通过建立健全市场监管、证件办理、案件查处等方面的工作流程，不断完善人员培训、学习教育、内部监理、责任追究等方面的制度，从市场监管的第一环节开始控制，强化工作过程的管理，为市场监管打下坚实的人才和政策基础，通过对工作环节和过程的控制，使复杂的市场监管标准化、程序化和简单化，达到规范行为，统一方向，提高效率的目的。
（二）加强外部制度建设。外部制度就是要加强对外宣传
教育，解决被监管者和社会群众，政策不懂，守法意识不高，自律意识不强的问题。一方面通过建立健全有奖举报，守法商户激励等方面的制度，调动社会群众参与市场监管，零售商户守法诚信经营；另一方面通过不断完善宣传教育，违法信息公示等方面的制度，经常性地警示不法分子，减少违法行为的发生。通过外部制度的不断建立和逐步完善，促使监管对象依法经营、规范自律，为卷烟市场监管创造良好的工作氛围，最大限度地提高市场监管的质量。
二、要狠抓证件管理，增强商户自律意识
长期以来，证件管理工作普遍存在“重办理轻管理”，注重商户办理证件的审核，缺乏对商户经营过程中许可证的跟踪管理，从而造成“违规商户屡次违规，专卖人员重复查处”的局面，增加了工作量，降低了监管效果，使得证件管理和市场监管形成“两张皮”现象。为什么会出现这种局面呢？首先，我们分析一下违规商户的心理，商户违规以后往往考虑不是烟草证件的问题（卷烟经营资格）。而是“违规一次无所谓，今天损失一点以后通过违规经营再赚回来”，这种思想在商户中占绝大部分，要打破违法商户的“美梦”。必须要规范证件管理，严格资格准入制度，使证件管理和市场监管有机地结合，增强商户自我规范意识，变商户“被动管理”为“主动守法”。
（一）提高许可证管理的意识。必须使专卖人员充分认识到证件管理是市场监管的基础。一是要加强人员培训。认真做好人员培训，尤其是证件管理和市场巡查的一线人员，达到熟练掌握、正确运用、规范操作的程度。二要规范证件管理。不断完善证件办理流程，增加许可公示的范围。要通过人员培训加强和证件管理的规范，提高专卖人员对许可证管理的意识，增强零售商户对许可证重要性的认识。
（二）创新许可证管理的手段。借鉴其他执法部门的经验，对零售许可证采用记分制管理。例如，交警部门，为何驾车违规的司机最怕的不是交警部门的罚款，而是扣他们驾驶执照的分数，因为每年扣完一定的分数以后，他们的驾驶资格就会被取消，司机最怕的也就是这一点。这样就使交警部门的工作比较主动，违章驾驶行为逐渐减少。我们可以给每个商户发放一个《烟草专卖零售许可证记分册》，日常由商户进行保存，然后制定一定的扣分标准：不亮证扣几分、不交纳罚款扣几分、摆放违规卷烟扣几分…..。扣分项目要在执法时由执法人员现场填写，在证件年审的时间，商户必须出示《记分册》，对于扣分项目超过一定数量的不予审验。这样让商户在日常经营中重视证件的问题，提高自律规范意识。
（三）严格违规经营商户的取缔。认真执行《烟草专卖许可证管理办法》（发改委51号令）有关条款，严格落实2次违规商户经营资格的取缔程序。2次违规商户的取缔已经是一个“老生常谈”的话题，具体工作中由于违规信息交流不畅，执法人员认识不高，操作人员执行不严等原因，往往使违规商户逃脱了证件管理的约束。为此，一是应该建立违规商户信息互通制度，使商户的违规行为时刻与卷烟经营资格紧密地联系在一起，商户一旦违规，立即计入违规档案；二是应该规范违法商户取缔程序。研究和制定违法商户取缔操作程序，既要解决取缔依据和程序的问题，又要解决取缔后商户的遗留问题，切实增强操作性和实用性；三是建立责任追究制度。对符合取缔条件而未按时取缔的商户，要追究专管人员、稽查人员以及部门领导的责任，真正使违规商户无处可藏，取缔工作落到实处。
三、要狠抓重点环节治理，加强源头部位监管
在市场监管中，普遍存在重视对“零售商户”的例行检查，忽视了重点部位，突出环节的监管，“抓了芝麻，漏了西瓜”，找不到工作重点，工作也干了，但是效果不明显。以__为例：在大要案件中查获的违规卷烟是日常管理中查处卷烟的3倍，假如因各种原因，错过了某个大要案件的查处，那么给市场监管工作带来的人力、物力和财力方面的压力不可低估。因此，卷烟市场监管的重点应该是“违法卷烟产销网络”、应该是“非法运输违法卷烟流通渠道”。
（一）加大对违法卷烟产销网络的打击力度。一是成立专职“打假破网”机构。对违法卷烟网络的打击是一项长期性工作，对人员素质要求高，专业性强，需要进行大量的分析、研究和调查工作，因此必须要抽调专职人员，成立专门机构，单独从事此项工作。二是深化公安、烟草联合工作机制。随着卷烟打假工作的不断深入，联合打击、协同作战将是打假破网工作的必经之路。要不断加强与公安部门协调配合，建立长期协作工作机制，提高案件侦破效果；要充分利用《__省行政执法与刑事司法衔接工作暂行办法》，积极协调检察院、法院等司法机关，认真落实相关条款，严格案件移交程序，提高案件侦办质量。三是提高网络案件经营意识。根据__“4.15”特大制售假冒卷烟网络案件侦破经验来看，网络案件的侦办各级领导的高度重视是前提，公安部门的大力支持是基础，烟草执法人员的不懈努力是关键，除此之外，专卖办案人员把握机会的能力，分析经营案件的意识，以及永不放弃、持之以恒的敬业精神对案件的侦破至关重要，因此必须要提高办案人员把握机会的能力，侦办案件的意识。
（二）加大对运输环节违法行为的打击力度。据统计，__市场的违法卷烟80%通过汽运渠道流入。因此，打击运输环节卷烟违法行为对卷烟市场监管十分重要。一是要突出搞好宣传。要通过新闻报道、张贴通告、发放宣传单页等形式，货运环节监管营造浓厚工作氛围；通过公开举报方式，宣传奖励政策，简化举报查处程序等方式建立情报网络；要通过举办专题培训，开展警示教育等多种形式，提高货运经营者守法意识。二要创新监管手段。要积极探索“搜烟犬”、技术性检测等先进的检查方式，及时发现线索，提高货运环节监管的准确性，增强打击效果。
四、要狠抓商户分类管理，提高市场监管效果
在谈到商户分类管理之前，我们先看两组数据，譬如：__全区共有持证零售商户26278个，市场监管人员230名，管理比例为1：120，市场监管任务十分艰巨；但是，据统计有违规纪录的商户约占30%，约为7884户，管理比例为1：32，其中多次违规商户较多，如果我们将商户进行分类，将重点商户列入监管重点，工作量将大幅减少。因此，加强和细化商户的分类管理，对提高卷烟市场监管效率，解决执法人员少，监管任务重等问题十分重要和必要。
（一）细 化有证商户管理。有证商户是行业生存的基础，是企业效益的来源，要坚持强化服务，因势利导，分类管理的原则。对守法商户在政策上给予支持，服务上给予倾斜，货源上给予优先，增强其盈利能力，提高其知名度，充分发挥其示范带头作用；对于轻微违规户，要加大宣传教育力度，适当组织商户培训，使其转变为守法经营者；对于严重违规户，创新管理模式，采取切实措施，实行综合治理，打击为主，转化为辅，促其规范守法，切实达到治理一户，教育一片，带动一方的效果。
（二）加快无证商户治理。无证经营商户的存在，减少了有证商户的盈利空间，降低了烟草零售许可证的威信，扰乱了卷烟市场的经营秩序，已成为当前广大零售商户投诉的焦点，治理工作迫在眉睫。一方面，要加强协调，建立机制。根据《烟草专卖许可证管理办法》（发改委51号令）、《__省烟草专卖局 __省工商行政管理局关于建立治理整顿无证无照经营卷烟活动协作工作机制的通知》（豫烟〔20__〕52号）、以及《__省烟草专卖局 __省工商行政管理局关于印发全省烟草、工商联合治理整顿无证无照经营卷烟活动第一次厅（局）级联席会议纪要的通知》（豫烟[20__]101号）要求，不等不靠，积极协调工商部门，建立长期合作机制、个案激励机制、跟踪管理机制，充分调动工商人员参与无证治理的积极性，提高无证商户治理成效。另一方面，要制定措施，严格考核。要对无证商户摸排调查，建立档案，落实责任，切实减少无证经营行为的发生。