大企业税收管理机构经验

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国外设立大企业税收管理机构始于上世纪九十年代中期，它伴随着西方风险管理理论在税收领域的运用而兴起，旨在通过对纳税人实行分类管理，以达到最大限度地规避税收流失风险的目标。目前，世界上已有50多个国家和地区设立了大企业税收管理机构，其管理效果显著，并有更多国家跟进的趋向。应该说，一国设立大企业税收管理机构就意味着该国原有的税收征管模式被打破了，取而代之的是以突出大企业税收管理为核心的新型征管模式。这一变化是企业规模扩大化、跨国化和经济发展全球化的必然结果。它对于我国税收管理部门如何管好正在大踏步前进和走向世界的我国大型企业来说，无疑会具有很多有益的经验借鉴。

一、国外设立大企业税收管理机构的基本做法

1．明确设立大企业税收管理机构的目的

各国对设立大企业税收管理机构的目的均有自己的观点，归纳起来其共性具有这么几个方面：（1）大企业员工多、业务量大、经营管理复杂，涉及大量繁杂的税法问题和会计处理问题，是税收管理中比较棘手的部分，需要集中力量加以解决；(2)大企业税收收入多，需要大量高素质人才来发挥技能，确保税款入库和税收执法的统一性与公正性；(3)许多大企业为跨国公司，涉及大量的海外业务，税务机关必须满足其特殊需要，通过不断创新来加强纳税监管与服务，促进税收遵从。

2．以不同的方式组建大企业税收管理机构

当前已有50多个国家设立了大企业税收管理机构。它们的组建方式主要有三种：（1）结合征管制度的改革来设立大企业税收管理机构，如美国就是在1998年的征管制度大改革中设立的。（2）结合税制改革来设立大企业税收管理机构。如萨尔瓦多是在1992年开征增值税时设立的；乌干达是在1998年合并征收所得税和增值税时设立的。（3）纯粹是为了加强大企业纳税管理而单独设立的大企业税收管理机构，如澳大利亚、英国、阿根廷等大多数国家都是如此。

3．大企业税管机构的组织结构与人员配备

一般而言，大多数国家是在国家税务局底下设立大企业管理局，专门负责管理大企业的税收事宜。大企业管理局再按税种、行业、区域下设管理机构，负责各税种、行业、区域范围内的税收征管，并与大企业管理局形成垂直领导的关系。如美国联邦税务局负责管理全国的14万多户大中型企业。大中型企业局总部下设国际税收、信息中心、法律咨询等9个处和5个派出分局，分局按照主要行业分别派驻在各行业在全国最具有代表性的地区。分别是：零售、食品、医药分局，自然资源分局，财金分局，重工制造与建筑、运输分局，通讯、技术与媒体分局。行业工作量过大的，除分局所在地外，还可以在本行业比较集中的其他城市设立办事处。英国大企业局下设13个分局负责公司税征收，12个分局负责雇主的税收及基金的征收。另还按照行业设立15个组，派驻各地，大都在公司税分局所在地办公。这些小组有：（1）金融与财经；（2）保险；（3）建筑；（4）财产；（5）零售；（6）电力；（7）水；（8）媒体；（9）汽车制造；（10）石油；（11）医药；（12）电信；（13）航空；（14）铁路；（15）航天。

人员的配备是和大企业局所管理的户数与其业务功能相关的。如英国大企业管理局要管理800多家大企业和3000多名大雇主的税收征管，因此它有雇员790人，其中一线操作人员有700人，500人在公司税分局工作，200人在雇主税分局工作。澳大利亚有1000大企业和100多名最富有的个人需要大企业局来管理，大企业局共有1350名工作人员，其中500人在行业管理部门工作，其余的人散布在其它的部门，这些工作人员多为经济行业的专家，有会计师、律师、经济学家、统计学家、金融分析师等。

4．发挥大企业税管机构的职能作用

（1）征管职能。大多数国家的大企业税管机构都具备所有的征管功能。但在“征”与“管”上的份量是不同的。以澳大利亚为例，澳大企业管理局只管所得税的征收。他们认为所得税征收最复杂，需要集中力量来管好，至于增值税和其它小税种都交给其它部门去管。而在管理方面，却很下功夫，对所管企业与个人都要进行全面审计。实地审计的工作人员可持特许证，无条件地获取纳税人的账册资料，以保证大企业都能如实纳税。

也有一部门国家如日本、法国、加拿大、比利时等，它们的大企业税管机构只负责审计，不负责征税。如日本只在大企业税务局设有税务检查与犯罪调查部门，专门从事高收入者和大公司的调查。各大区局共有2000人负责对大企业的审计。

个别国家如乌拉圭则只用大企业税管机构进行征税。

（2）行业分析职能。英、澳等国均在大企业局内设有行业分析组派驻各地，具体分析各行业所遇到的特殊问题，掌握各行业的动向及存在的诸多风险，进行正确的风险分析，以化解矛盾，制定相应的政策，达到合理分配人力与物力的目的，澳大企业局有40%的人在这些部门工作。美国因按行业设立分局，因而它在行业分析方面力度最大。

5．确定大企业的数量与规模

大企业的数量与规模直接影响着设立大企业税管机构的规模。目前各国大企业的数量与规模均有所不同。日本确定的大企业规模占整个企业总数的1.3%，是各国中最高的。澳大利亚的大企业有1000家，其规模占企业总数的0.25%。英国确定的大企业是800户，占企业总数的0.08%。美国大中型企业144600户，占企业总数的0.2%。墨西哥有14588户大型企业，占企业总数的0.2%。另外，加拿大确定的大企业数为12600户，菲律宾有833户。可见，由于各国在大企业范围确定上各有其考虑，故没有一个通用的标准。

6．明确大企业的界定标准

在大企业的界定标准上，目前主要存在以下几种类型：（1）以注册资本为标准。日本就规定，凡注册资本达到一亿日元以上的国内企业和所有的外国企业均被视为大企业进行管理。（2）以销售或营业收入为标准。澳大利亚规定，年销售收入超过1亿澳元的为大企业。大企业的子公司不论收入多少，均纳入大企业管理。（3）以资产作为标准。美国联邦税务局规定，凡资产超过1000万美国的公司、股份子公司、合伙公司即视为大中型企业，由联邦税务局大中型企业管理局负责管理。（4）以综合因素为标准。英国在确定大企业时，综合考虑企业的收入、利润、资本额、国际化背景、过去的行为等，没有制定一个量化的标准或是多因素的计算公式，但银行、保险、建房互助会等金融类的大企业因其业务多、复杂性一般都被纳入大企业的范围。

二、国外设立大企业税收管理机构对我国的经验借鉴

1．明确为什么要设立大企业税管机构。设立大企业税管机构是我国经济快速发展的必然要求。我国大型企业的数量在逐年增长，2001年全国共有大型企业9500余家，比2000年增长13.8%，其中97%为国有企业。另外，随着民营企业和港台企业的发展壮大，以及近年来国际跨国公司在中国投资规模的不断增加，使得大型企业的增长速度更快。这些都给税务管理工作带来了一定的难度，因此借鉴外国的管理经验，改革管理模式，设立专门的大企业税管机构来管理大型企业就有了现实的必要性。此外，随着经济发展的全球化和我国推行的企业“走出去”战略，我国的许多大型企业正在走出国门，这种跨国经营的模式，也给我们的税务管理带来管理的难度，这也进一步说明了尽快建立大企业税管机构的必要性。

2．如何来设立大企业税管机构。设立大企业税管机构就意味着税收管理体制的重大改革。怎样改？目前的思路有三种：一是学习美国的做法将目前的国税地税机构合并，重新按行业和企业规模来设立税管机构，包括大企业税管机构，这样做改动较大，且地域体制和分税制体制都将打破。二是分别在国税与地税系统里按企业规模来设立税管机构，但大企业税管机构应主要设在省会、中心城市或行业较为集中的地域。三是学习日本的做法不单独设立一个大企业征管机构，仅设一个大企业审计机构。在上述三种方法中，笔者以为以第二种方法最佳。因为它一方面避免了因征管体制巨变所带来的不利因素，另一方面又确实使大企业的征管步入正轨。

当然，由于设立大企业税管机构是一个牵涉面广，变动较大的税改系统工程，在决策前还需要做大量的调查与论证工作，因此笔者的建议只能起一定的引导作用，最终的决断权还在于政府。