中国、巴西:城市反贫困的比较及其启示

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摘要：中国、巴西都是发展中国家，贫困问题尤其是城市贫困问题在一定程度上具有相似性。从巴西反贫困经验看，中国在城市反贫困问题上应缩小收入分配差距，扩大中等阶层收入，保护农村流动人口合法权益，给予城市农村流动人口与城市居民平等待遇并建立健全社会保障体系。

关键词：贫困；反贫困；社会保障

中图分类号：F328　文献标识码：A　文章编号：1003-3890(2009)06－0037－05

改革开放30年以来，中国经济持续发展，人民生活水平日益提高，综合国力不断增强，2003年中国人均GDP首次突破1000美元大关，这一数据2007年达到2 460美元，2008年更高达3130美元。根据世界银行1998-1999年《世界发展报告》，按1997年人均GDP把国家和地区划分为：785美元及以下为低收入国家；786美元～3125美元为下中等收入国家和地区；3 126美元～9655美元为上中等收入国家和地区；9 656美元及以上国家为高收入国家和地区。由此说明，中国已从低收入国家跨入中等收入国家的行列，只不过是较低水平的中等收入。综观历史，存在着一个普遍现象，即当一国人均GDP达到1 000美元～3000美元时，由于社会发展处于深刻的转型时期，容易出现许多社会失衡问题，如经济停滞不前、贫富差距扩大、社会动荡不安。许多国家尤其是拉丁美洲的许多国家就曾在此关口由于体制滞后、各种制度机制与经济发展不相配套，导致了包括贫困在内的一系列经济社会问题的出现，严重影响了经济的持续发展，这被称之为“拉美现象”或“拉美陷阱”。本文从巴西和中国贫困及反贫困的比较中，理出中国解决贫困特别是城市贫困问题的一些启示。

一、中国与巴西：比较的现实基础

(一)国情基础

巴西是西半球最大的发展中国家，也是世界上发展最快的国家之一。二战结束后，巴西历届政府通过推行“进口替代战略”、“高增长战略”和“综合平衡战略”，顺利地实现了经济的起飞，经过几十年的努力，已由一个传统的农业国转变为一个现代工业化国家。巴西1960年人均GDP就已达到1 049美元，与中国目前的水平(2003年底为1 090美元)基本相当，到1980年达到2 486美元，2000年为3604，48美元，2004年约合3 330美元Ⅲ。但与此同时，巴西也是一个财富分配两极分化现象极其严重的国家。世界银行的一份资料表明，20世纪90年代中期，巴西1％的最富有阶层拥有的总收入甚至超过了最贫困的50％人口的总收入；10％的最富有阶层的平均收入相当于占人口40％的最贫困阶层平均收入的30倍。巴西的基尼系数由1960年的0.5上升到2004年的0.60，远超过国际公认0.4的警戒线。2003年巴西全国贫困人口为5 390万，占总人口的31.7％，赤贫人口2 190万，占总人口的12.9％，14％的人口尚未解决温饱问题。

中国也是一个发展中国家，正在逐步从传统农业国向现代工业化、城市化、市场化、国际化国家迈进，目前更是处于经济和社会的深刻转型时期，加之产业结构的调整、城镇化进程加快、各项配套制度措施还不完善，使中国经济社会出现了诸多问题，如贫富差距扩大、贫困人口增多等等。截至2000年，中国仅城市贫困人口数量就约达1 400万，全国基尼系数平均由1996年的0.375提高到了2003年的0.461。短短几年中，在城市中迅速形成了以失业人员、下岗职工、停产半停产企业的职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体。再加上与城镇化水平提高相伴而流人的上亿农民工，因其大多数知识水平和技能较低，难以在城市中找到一份稳定、体面的工作，生活待遇处于社会最底层，从而扩大了城市贫困人口的来源。城市绝对贫困人口连年增加，贫富差距日渐扩大，使越来越多的人陷入了相对贫困之中，从而形成了绝对贫困和相对贫困并存的局面。

(二)巴西：中国之镜鉴

2003年国家统计局公布的数据显示：中国人均GDP首次突破1 000美元大关之际，一时之间，“拉美现象”、“拉美陷阱”等字眼频频见诸各种媒体。

巴西在经过一个高速经济发展期之后，自20世纪80年代起，在以所谓的“新自由主义理论”的经济模式为指导思想而进行经济改革后，经济发展一直停滞不前，经济增长乏力，而贫富差距日益扩大，社会治安混乱，经济社会发展失衡，政局动荡，使巴西正经历着“拉美现象”的严酷考验。虽然近一两年，巴西政府一直在致力于解决诸多问题，所采取的一些政策也是倾斜于下层群体，但积重难返。

中国改革开放30年来，所取得的成就令世人所瞩目，但绝不能认为中国就此可以高枕无忧。因为在中国的局部地区和某些部门有着非常类似于拉美的令人担忧的现象。虽然还不是普遍现象，但如果不及时采取有效措施，其影响是不可估量的。将地处东西半球的两个发展中大国在发展中的得失进行比较，特别是在比较中借鉴比中国发展相对超前的巴西在经济发展中的成败得失，有助于我们在发展中少走弯路，促进经济社会各方面稳定快速协调发展。

二、中国与巴西：城市反贫困的得与失

(一)两国的成功做法

1　巴西的成功做法。20世纪90年代以来，巴西政府日益重视解决贫困问题。在城市和乡村通过采取多种措施，使贫困现象得到了有效控制，如增加教育尤其是基础教育的经费投入，规定教育经费不得挪作他用。特别是在“零饥饿”行动计划中实行的扫盲培训班计划，即享受食品救济的家庭必须参加扫盲培训班，这是保证全体巴西公民提高生活水平的一项大的努力。再如对社会福利领域增加投资，自1994年以来，这一领域的投资增加了37.8％。巴西政府还免费向落后地区提供医疗卫生服务，在全国建立了相对完善的社会保障体系，使失业人员、退休人员和孤寡残疾人员的生活得到基本保障。

经过多年全方位的努力，巴西的扶贫减困工程取得了初步成效。据巴西应用经济研究所公布的数据，巴西从1994-1998年4年间共有1 200万人摆脱了贫困，贫困人口在全国人口中的比例也从1994年的33％降至1998年的25％，但由于国内国外各种因素影响，贫困人口的比例近年又有所上升。新一届总统卢拉・达席瓦尔就职以来，以“零饥饿”行动计划为主体的全国性扶贫运动在巴西如火如荼地展开，并取得了相当的成效。截至2003年9月9日，全国受益家庭达75.8万个，受益人口达400多万。然而由于近20年来巴西国内经济发展缓慢，国家总体经济水平下降，收入不均导致贫富差距的扩大呈现刚性，不仅贫困人口比例在世界范围内仍属偏高，而且消除贫困的工作依然十分艰巨。

2 中国的成功做法。随着改革开放、经济发展，党和政府一直把反贫困作为头等大事来抓，中国相继采取了一系列措施并取得了很大的成效。如建立

了相应的城市扶贫机制，普遍建立基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、职工工伤保险、生育保险、城市居民最低生活保障等制度。1998-2003年，中央财政共安排国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金731亿元，帮助440万下岗失业人员实现再就业。截至2003年底，全国参加失业保险人数10 373万人，各级财政共支出最低生活保障资金151亿元人民币。

(二)中国城市反贫困面临的问题

虽然中国在反贫困过程中取得了举世瞩目的成就，但仍旧面临着许多问题。

1　城市贫困人口构成。长久以来，人们的普遍共识是：中国的贫困主要是农村人口的贫困，国家也一直在花大力气、采取大的举措来治理农村贫困问题，并取得了相当的成效。但随着改革的深入发展，经济结构的不断调整，城镇化的推进，城市贫困问题日益凸显出来。

为了进一步说明问题，我们首先要明确城市贫困人口的构成。城市贫困人口主要由三大类组成：第一类，“三无”人员，即无劳动能力、无法定供养人和无其他收入来源人员。这一部分贫困人口的数量相对稳定，对社会结构的冲击较小，而且在城市贫困层中所占的比例正在逐步缩小。第二类，结构调整中出现的下岗职工、失业人员、困难企业的部分在岗职工、部分退休职工以及社会保障制度不健全等原因导致的贫困人口，这部分已成为当前城市贫困层的主体之一。第三类，伴随城市化进程而涌入城市的大批农民工。这部分贫困人口数量庞大，对社会的影响已日益显现，也正逐步成为城市贫困的主体。

2　面临的问题。我们在解决城市贫困的过程中所面临的问题仍然是很多的，比如：(1)收入差距在不断扩大。中国的基尼系数已超过0.4的安全警戒线。尽管2004年由于中央宏观调控向贫困阶层倾斜，但在城镇居民内部，10％最富人口年平均收入的比10％最穷人口的平均收入高出9.5倍，而2003年仅高出9.1倍。这说明居民中的穷富差距仍在继续拉大。(2)农村人口向城市流动加剧。现在有1.3亿农民工涌进城市，值得注意的是，其中有4 000万人是失地农民。这4 000万人进城，如“过河的卒子”，只进不退，无回头路可走。加之中国的城市化率远未达到巴西的80％，大批农民进城，会带来许多社会矛盾。(3)由于待业人口多，观念上的排斥使农民工得不到平等的待遇。拖欠工资虽有缓解，但工资低，缺少劳动保护，没有医疗保险，没有退休养老等社会保障，更无带薪休假日。这些同拉美的“黑31'’十分相似。(4)诚信失落。各种欺诈行为、虚假广告、制假贩假、盗版侵权等屡禁不止。各种腐败行为、权钱交易、灰色收入、医院拿回扣、教育乱收费、有偿新闻、司法不公等问题已引起群众的强烈不满。(5)社会治安形势严峻。各种偷盗、抢劫、绑架、聚赌、贩毒、拐卖人口及黑社会犯罪久打不绝。(6)生态环境不断恶化，边治理边重新污染。

以上所列各种情况，同“拉美现象”有许多相同之处。我们应从“拉美现象”中吸取教训，防患于未然。这就是为什么必须研究人类社会发展共同规律的原因。

尽管有上述的相同之处，我们更应看到与巴西的相异之处。

“冰冻三尺非一日之寒”，巴西的“拉美现象”从20世纪80年代就开始了。在20多年中，历届政府都未能加以重视，导致问题成堆，积重难返，治理难度很大。而我们在人均GDP刚过1 000美元之时，就及时提出了这个问题，显示了我们党的前瞻性、及时性和不断调整的能力。

基于此，我们一方面要看到和“拉美现象”相同之处，看到中国已出现社会失衡之趋向，必须在战术上予以高度重视，切不可掉以轻心。另一方面，更要看到中国与拉美的相异之处，看到中国社会主义制度的优越性和党执政为民的本质，必须在战略上树立必胜的信心。只要我们认真贯彻中央的方略，一定能使整个社会在持续发展中逐步走向和谐繁荣。

三、中国与巴西：比较中的启示

从对中国、巴西两国进行的比较中，我们至少可以得到以下几方面的启示：

(一)缩小收入分配差距，扩大中等收入阶层是根本之举

贫困的深层次原因之一就是贫富悬殊，收入差距过大，如果没有有效机制的调整便会导致贫者愈贫，富者愈富。从上述情况也能看到，中国和巴西在经济发展中同样都面临着类似的问题。因此，收入分配不公的危害性是显而易见的，它不仅制约了国内市场的扩大，影响了国内储蓄率的提高，也使社会稳定面临着巨大的威胁。2004年12月召开的中央经济工作会议提出，要更加注重社会公平，整顿和规范收入分配秩序，合理调整国民收入分配格局。这为我们走出一条既能保持经济持续较快增长，又能缩小差距、维护公平之路，提供了指导性思路。

实践也证明，平均主义的分配格局和贫富悬殊的利益格局都不利于社会和谐。比较合理的收入分配格局，应该是一个高收入人群和低收入人群占少数、中等收入人群占绝大多数的“两头小、中间大”的“橄榄型”分配格局。

(二)保护农村流动人口尤其是农民工的合法权益，给予其平等的城市居民待遇是有效之策

农村劳动力向城市的流动是伴随经济发展的规律性现象，是与一个国家的工业化、城市化过程密不可分的。不论是发达国家还是发展中国家，都曾经或正在经历这一过程。比如巴西自20世纪60年代开始，由于各种原因致使大量农民纷纷涌入城市，使城市人口急剧增长，到目前有80％的人住在城市。但由于人口的增加超过了城市的承载力，加之其产业政策的偏颇，城市提供的就业岗位不足，大量流入人口陷入贫困的境地，享受不到经济发展的成果，在教育、医疗卫生、社会保险等许多方面都得不到应有的保障。由于部分人员居无定所，他们只能在城市边上乱搭乱建，形成大量贫民窟。这既给整个社会带来了不稳定的因素，又导致了国民感情的隔阂。

中国农村流动人口规模的日益扩大是自20世纪90年代开始的，其所带来的各类现象、问题和影响正越来越成为各界关注的焦点。理论界对此也有不同认识，有人认为应优先考虑城市的发展现状，防止所谓的“城市病”，所以要加强户籍管理，限制劳动力流动。这是由农民工进城所带来的许多短期效应所引发的。我们知道，大多农村流动人口文化素质和劳动技能偏低，缺乏在城市中竞争高端职业的能力。他们大多集中在制造业、建筑业、服务业等初级劳动领域，虽然对城市的发展贡献很大，但得到的报酬却很低，甚至有些私营业主和小作坊主千方百计克扣、盘剥他们报酬，使得他们生活窘迫，难以为继。当前常有关于农民工以极端方式讨要工资的报道见诸报端，由此就可见一斑。由于不稳定的生活，不被认可的地位，不公正的待遇，使农民工成为城市的“边缘人”，而由此引发的犯罪率也正呈逐年上升趋势。但也有观点认为，“农村劳动力向城市的流动是一个长期的过程”，更多的是要重视其所带来的资源重新配置效应、保持比较优势效应、填

补初级岗位空白效应和促进城市建设效应，所以我们更应该把注意力放在如何改进城市配套设施、健全覆盖面更广的社会保障体系、加大工资立法力度、提供多种形式的技能培训等方面，真正让农民工能够走进来，留下来，得到城市的接纳，使其产生归属感，真正成为“城里人”。

不论怎样，有一点我们是要明确的，我们目前正处于改革和发展的关键期，及早重视并制定相关政策解决农村流动人口特别是农民工的问题，对促进经济持续发展、社会安定团结，防止“拉美现象”在中国的出现有重要意义。

(三)结合本国国情建立健全社会保障体系，发挥其安全网的强势功效是必由之路

中国现阶段正处于转型时期，除了原有的社会问题如贫困、灾害、疾病、社会福利“真空”等仍然存在外，新的社会问题如失业、下岗等也一并出现并呈不断扩大之势。在这种情况下，完善社会保障制度和福利制度具有特殊的重要意义。在刚刚结束的十六届五中全会上，中央在“十一五”时期经济社会发展将要实现的目标中指出：使城镇就业岗位持续增加，社会保障体系比较健全，贫困人口继续减少。

1　选择“适当”的社会保障制度模式。巴西等拉美国家的社会保障制度实行的是完全积累制，这个制度的财政可持续性较强，但再分配功能很弱。基金来源大部分由个人和小型企业承担，欠缴现象普遍，保障基金缺口很大，政府负担的债务很重，社会底层的大多数贫困人群根本得不到基本社会保障，而中上阶层的少数人享有着保障权利，加大了社会的贫富分化。

中国实行的基本是统账结合的混合模式即部分积累制。从理论上讲，其优点是兼顾到了财政可持续性和社会公正两者的优势和平衡，在现实中它也正发挥着巨大作用。“十五”期间，中央和地方对社会保障事业的资金投入不断增加，改革力度不断加大，百姓从中获得的实惠也越来越多。据劳动和社会保障部提供的数据，到“十五”期末，全国基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险参保人数分别达到1.68亿、1.35亿、8 000万和4 700万，均比“九五”时期有大幅增长。随着改革不断深入，社会保障制度与体系也将会越来越完善，对缓解贫困，发挥社会安全网的作用也将越来越明显。

2　确定“适合”的社会福利模式。导致贫困化的一个重要原因是失业率长期居高不下，不同的福利模式对创造就业能力具有很大的反作用。大体上，福利模式可分为“普救式”和“补救式”。从总体情况来看，“补救式”的社会福利模式更适合于中国，即国家将福利目标和重点设定在社会底层。社会底层靠国家，中间阶层靠市场。这样，国家就可以同时赢得两个阶层的共同支持，即中产阶层支持的是经济制度，社会底层支持的是其政治制度，他们合起来构成了社会稳定的主体。国家和政府的主要责任放在社会底层上，有限的福利资源也集中在社会底层上，加大社会救助的力度，这就是“补救式”的本质所在；而对于中产阶层，国家给予的只是一个市场经济制度的法律保证而已。补救型福利模式有利于扩大就业，在补救式福利制度下，劳动力市场弹性较大。

由于巴西福利制度既没有明确的制度理念，又没有选择一个“合适”的制度模式，在福利政策的运用中更偏重于中上阶层，只获得了中上阶层对经济制度的认同和支持，却失去了广大社会底层的信任，即是对其政治制度支持的缺位，从而必然加剧社会分化，使失业率居高不下，进而导致周期性的社会动荡、政治危机、政府更迭、政党轮流上台和，等等。这是巴西等拉美国家给中国福利制度改革提供的一个重要教训。

从前文对中巴贫困问题比较分析中可看出，由于中国自身经济制度与社会制度的运行与本国国情相匹配，因此在面对和解决贫困这一世界性难题的过程中，其表现出来的前瞻性和及时调整的能力远远超过了具有相似国情的巴西。虽然我们在解决贫困问题的过程中遇到了这样那样的困难，前进的脚步还在某些时期有所停滞，但这一切都是向工业化、后工业化国家、向发达国家迈进所必经的阶段，是不可回避的。我们的总体方向和目标是正确的，是不可改变与动摇的。正如没有农民的脱贫就没有全面小康一样，没有城市贫困人口的脱贫也不可能建设全面小康。“转型”本身就意味着一种“过渡性”和不稳定状态，是需要付出一定成本的，随着中国经济的继续发展、社会转型时期的结束、各项法律法规的完善，中国城市的绝对贫困现象最终将消失，贫富差距也将大大缩小，真正实现惠及十几亿人口的全面小康社会。