农民专业合作社发展存在的问题与对策
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【摘要】农民专业合作社在我国农业生产中起着组织农民、服务农民、对接市场、连接政府等多种作用，能够有效地降低农业经营面临的市场风险和自然风险。然而我国农民专业合作社存在着规模普遍偏小、政府对合作社引导、支持、规范和监管不够、合作社内部管理不规范、合作社合作层次和水平不高等问题。为此我国农民专业合作社必须从培养农民合作和民主意识入手，加大对合作社管理人员以及社员的教育培训力度，成立联合社在更高层次和水平上进行合作，政府加强对合作社的引导、规范和支持，从各个方面促进合作社健康发展。
【关键词】农民专业合作社发展政府
农业在我国至今还是一个弱质产业，不仅面临着市场风险，还面临着其他产业没有的自然风险。农民同其他社会阶层相比也处于弱势地位，农民普遍文化程度低，缺乏非农就业技能和务工经商的资本，大部分农民从事的是收入水平低、劳动强度大、工作环境差的工作。农民高度分散化，缺乏自己的组织和代言人，难以争取到有利的政策、项目和资金支持。农业经营不仅高度分散，而且经营土地碎小化，不利于农业机械化，难以承载农民致富奔小康的梦想。为了克服农业经营面临的市场和自然双重风险，将农民组织起来，以整体的力量进入市场，同实力强大的工商资本抗衡，集中力量办单个农户办不了、办不好、办起来不划算的事，就成为富裕农民、发展农业的必然选择。
一、农民专业合作社发展中面临的主要问题
1、我国农民专业合作社规模普遍偏小
由此带来的弊端主要有：规模小也就意味着入股资金少，合作社无力引进人才（专业人员、职业经理人）进行管理抑或聘请不划算从而导致经营管理效率低下；规模小难以形成规模经济和品牌，在市场上同强大的工商资本相比缺乏议价谈判能力，难以改变市场弱势地位；农民专业合作社规模小资金实力有限，难以进行农田水利基础设施建设、购置农用机械、烘干储存设备设施；即使投资农业基础设施建设和购置农业机械，由于合作社规模小利用效率低导致投资的投入产出比不高。当前我国的农民专业合作社规模较小，力量薄弱，服务内容较为单一，而且彼此之间是孤立运行的，限制了合作社功能的发挥。
2、政府对合作社发展重数量发展轻质量规范
自从中央文件中大力强调培育新型农业经营主体以来，各级政府便加快了对农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体的动员力度和注册速度，农民合作社的数量一般是每年均以递增的速度增加。在数字好看的背后，大家都忽略了一个基本的常识：在市场经济中既会有新的经营主体产生，也当然会有旧的经营主体重组、兼并抑或转型、消失。应该说，在一些地方统计上报的农民专业合作社中有一些是名存实亡的，有一些是挂羊头卖狗肉的，有一些是为了应付检查收集5个农户身份证就去注册但并没有开展真正合作的。即使虚高的参加各类农民专业合作社的农户也只有9190万户，占我国所有农户数的35%，大多数农户（1.68亿）仍然处于单打独斗的分散经营状态。
3、政府对农民专业合作社发展引导、支持和监管不够
据在湖北省某农业大县的调查，各级财政资金对农业的扶持主要集中在该县两家国家级和省级龙头企业上，而占新型农业经营主体99%以上的农业企业、合作社、家庭农场、种养大户等获得的财政支持仅仅只占20%。这就造成了发展势头很好已经走上了正轨的龙头企业长期都能得到财政支持，而真正需要雪中送炭的刚刚起步的企业、合作社的支持杯水车薪，财政支农资金的使用效率不高。政府支持合作社还是扶优扶强，其结果就是农民两级分化更加明显，真正需要扶持的弱小合作社由于规模小、不规范而难以得到项目和资金支持，而那些龙头企业、专业大户和家庭农场、村干部领办的合作社，由于规模大，形式规范，人脉资源也多，往往能得到政府的扶持，最终受益的是少数领办农村能人和精英。
4、农民专业合作社内部管理不规范
合作社的宗旨是为全体社员服务，实现服务最大化。而在调查的很多合作社中，由于并没有贯彻合作社的基本原则―――民主管理，合作社实际处于少数领办人（实力雄厚的公司、村干部、大户等农村精英）控制之下，他们拥有最终决策权，在利益分配中也占有明显优势。合作社财务管理比较随意，不公开透明，没有按照有关会计规范来记账算账报账。合作社内部组织机构没有真正履行职责。政府更关注合作社对农民的带动性，而不是合作社运作的规范性。
5、农民专业合作社合作的层次不高，水平较低
据在某农业大县的调查，大部分农民专业合作社合作领域局限于生产环节的互助以及初级产品的销售，很少有合作社延长产业链条去从事农产品的深加工以及流通和终端销售等附加值更高的二、三产业，导致农民即使加入了专业合作社增收仍然有限。农民专业合作社为农民服务的水平较低，范围较窄，服务能力和效果较弱。通过调研发现，目前很多农民合作社仅仅限于为社员提供技术咨询和简单培训，社员和合作社之间联系松散，管理比较随意，社员之间真正实现统一生产经营管理的很少。
二、促进农民专业合作社健康发展的建议
第一，中国农民合作社能否可持续发展则取决于农民社员民主意识的发育、人文精神的觉醒及对合作社理念的执着追求。因此为了促进我国农民合作社的长远发展，政府必须加大对广大农民合作意识、诚信意识、民主意识、契约精神以及市场经济原则等的教育熏陶，加大对《农民专业合作社法》、国家支农惠农政策等涉农法律法规的宣传力度，加大对农民合作理念（合作的意义、原则、章程、决策程序、分配方式、组织机构及各自的职责划分、社员的权利义务等）的培训，使农民充分认识到合作的好处、意义，提高农民合作积极性以及参与合作社事务管理、监督、履行职责和维护权利的能力。只有入社全体社员的合作和民主意识、监督能力增强了，才能逐步改变目前我国部分农民专业合作社中精英控制的问题，合作社内部民主管理、合理分配才能实现。
第二，为了获取规模经济和形成品牌，合作社必须在更高层次上形成联合与合作。单一合作社规模小，实力有限，在农业生产资料的购买以及农产品的销售上无法同实力强大的工商资本抗衡，缺少话语权。如果合作社之间进行再联合，成立合作社联合社，在农资市场和产品市场上可以和工商资本谈判，可以直接到农资生产厂家团购，从而有效地降低了生产成本和交易成本。单一合作社缺乏资金，而成立联合社后资金雄厚，可以投资进行农产品加工、流通业务，从而获取农业产业链延长带来的附加值。合作社成立联合社，规模增大，实力增强，利于和政府的沟通和反映诉求，更容易获得政府的项目扶持，提高政府财政资金使用效率。
第三，政府应加强对农民专业合作社的支持、引导、培训、规范和监管。民主决策、规范的财务运行和有效的监督是合作社管理的关键。政府在农民合作社成立之初要帮助合作社建章立制，组建完善的组织机构，明确社员大会、理事会、监事会、经理等各自的职责、权利和义务，保证农民专业合作社民主决策和民主管理。政府相关部门要加强对合作社财务运行的监管和审计，合作社财务情况要向社员公开，确保财务运行公开、透明、合法合规。一支有文化、懂经营、会技术，愿意献身合作社事业的经营管理人才是合作社取得成效的基础。政府应该聘请大专院校、农科院所的专家教授、政府相关部门人员为合作社理事长、负责人、管理人员和业务骨干进行政策法规、农业技术、经营管理、市场营销等方面的培训。政府应提高财政支持合作社资金的针对性、引导性、杠杆性和公平性。政府农业资金投入效率低下，要发挥财政资金的作用，就要改变以往由政府招标进行项目建设的做法，可以尝试将资金交由直接利害关系人―――符合一定条件的合作社去建设，可以减少政府和企业招投标中不必要的额外开支，对项目实行先建后补，经验收后根据完成情况和质量进行拨付。
第四，充分发挥工商资本服务合作社、服务农户的作用。古今中外的农业实践表明，在农业生产领域农户家庭经营是最佳的农业组织形式。雇工和企业经营由于难以解决劳动有效监督和计量的难题不适合农业生产（主要是指大田生产）。而农户家庭是天然的利益共同体，无须监督就能齐心协力的干活。但在农业的产前、产中和产后服务环节，工商资本则大有用武之地。特别是在设施农业领域，由于投资大，回报期长，而当前很多合作社规模小难以有实力进行投资。这时适时引入工商资本，可以将先进的农业技术、资金、人才等现代生产要素导入农业，极大地提高农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率。比如水稻生产，以往由于机器插秧技术一直没有解决导致农业全程机械化受阻。现在借鉴日本技术，采用旱田大棚育秧，统一优良品种，秧苗适合插秧机插秧，打通了水稻生产全程机械化的瓶颈。然而新建一座育秧工厂一期投入就要300多万，总投入要600多万元，一般规模的农民专业合作社难以承受。政府通过财政资金引导，鼓励工商资本投资兴建育秧工厂，为农户提供种子、育秧、插秧服务以及耕整、防治、收割、烘干等延伸服务，农民每亩地节本增效可以增收大约220元，育秧工厂也可以获得应得的利润，实现了农户和企业的双赢。
第五，多策并举破解合作社融资难题。随着农村土地流转市场逐步建立，农村承包土地经营权流转速度加快。探索建立合作社利用承包土地的经营权进行抵押贷款成为了可能。政府积极搭建银行和农民专业合作社的桥梁，解决合作社融资难题。政府投入资金成立信用担保公司，还可以从各种支农资金中拿出一部分建立贷款风险基金，降低银行贷款的风险。推进政府、金融机构和保险公司相结合的多元贷款风险分担形式，提高金融机构为合作社贷款的积极性。同时积极推动银行扩展有效担保抵押物范围，降低贷款的门槛，将合作社拥有的土地经营权、土地附属设施、大型农机具等纳入担保抵押物范围，拓宽合作社融资渠道。规模较大的合作社以及合作社联合社成员之间还可以开展资金互助。
【参考文献】
[1]徐旭初：建构合理的政府与农民合作社的关系[J].中国农民合作社，2014（10）.
[2]张晓山：关于中国农民合作社可持续发展的几个问题[J].中国合作经济，2014（10）.