中国西部贫困乡村公共服务的困境和出路探索

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇中国西部贫困乡村公共服务的困境和出路探索范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

作者简介：兰敏（1987―），女，汉，四川南充，硕士研究生，四川省社科院，基层治理

中国西部贫困地区乡村公路建设一直是个老大难问题，在西部交通大发展进程中，乡村公路建设成了一个巨大的短板。

我们在四川省南充市某乡某村考察了该村一条公路的修建过程，从这个典型案例中，我们可以看到中国西部贫困乡村公共服务的困境，特别是需要村民集资参与的公共服务，更加难以实施。该村1998年开始筹备修建一条乡村公路，这条村级公路的修建将极大改善该村与外界的联系。该条公路由乡际公路接入，全长约5公里。1998年至2001年，该村3、4、5组完成公路的部分土坯阶段；2002至2007年的全面停滞阶段；2008年至2011年，该公路路基土坯完成。

按照当地规定，乡村公路的经费通过如下方式筹集：路基阶段的经费由当地受益群众自筹。富裕的村庄，由村里的集体积累财富承担。贫困村庄，村里没有任何积累，则由全村村民集资；路基形成以后，镇政府拨付硬化路面的经费约为所需总经费的三分之二，政府拨款到位后，村民再集体均摊剩余的约三分之一资金，才能最终完成公路的修建。该村无任何形式的私有或集体所有的规模经济体。村民收入来源主要为外出打工、务农和副业收入。

作为一个典型的乡村公共事务――修路的基本要件：足够的村民修路热情、村委会对公共事务的良好管理、必要的资金、必要的政策支持、必要的劳务、少量的占用土地等。在筹备和建设过程中，其中任何一个方面要件的缺乏都可能会给公路的修建带来巨大的阻力，导致施工进程缓慢甚至停滞。

该条公路的修建分为三个阶段。

第一阶段：1998年至2001年，公路动工修筑，路基建设不平衡推进

1998年，响应当时乡镇府的号召（2006该乡撤乡并镇），该村开始筹备公路的修建。3组、4组、5组从1998年同时动工，这段路全长2.2公里，地势较为平坦。这三个村民小组距离接入的公路最近。当时该村外出务工人员普遍较少，有足够的劳动力。此外，当时的乡政府对修路所占土地都相应的减少了农税提留，补偿了少量青苗费，村民修路热情很高。乡政府还出资支持了该段公路6、7个涵洞的修筑，每个500元。从1998年开始，经过了3年时间，3、4、5组的村民自己承担劳务，完成了这段2.2公里公路的路基阶段。

而该村1、2组，并未和3、4、5组一起从1998年开始修路。与3、4、5组路段相比，1、2组路段小坡较多，且路线比较长，约2.8公里，完全靠人工完成路基，所需劳力较大，修筑也相对困难；1、2组离镇最近，从镇上的公路直接接入1、2组本来也是备选方案之一，但由于这一方案公路经过的水田较多，施工难度更大；加之，1、2小组内部村民关系有点紧张，长期以来，难以形成集体意识，对于出钱、出力等很敏感，修路意愿不如3、4、5组强烈。就修路出资出力问题，1、2组召开了多次村民会议，但各方意见难以统一。甚至当时村委会主任就是1组的村民，也缺乏统一村民意愿的权威。

于是，在同样的政策环境，经济收入、劳动力状况相近的情况下，3、4、5组路段的土坯路基历经3年终于完成，但1、2组路段的修路计划却不了了之。

第二阶段：2002年至2007年，公路修建全面停工

从2001年开始，该村外出务工者增多，农村劳动力越来越缺乏。2004年取消农业税，实行粮食直接补贴后，没有税费压力，不耕种也能领到政府的粮食直补，农村青壮年大量外出务工，进一步加剧了农村的空心化。该村共600多人，其中有大约一半的人外出务工，平均每户至少有一人在外，年龄多在14至60岁之间，另全村有四五十户村民全家外出。农村已不再是这些农民的生活重心之所在。2006年该村所在的乡，撤乡并镇，没有了乡政府的支持，镇政府对该村的支持较少。该村1、2小组的修路计划更加难以实现了。

这一阶段，不仅1、2组路段仍然没有动工，且3、4、5组路段的土坯路基，也没有进一步硬化。整个公路修建处于完全停滞阶段。

第三阶段：2008年至2011年，公路重新启动，土坯路基完成

这一期间，城市里房价高企，物价不断上涨，农民工在子女教育、就业等方面得不到与城里人相同的待遇，再加上金融危机的冲击，失业日益严重。这些问题带给竞争力偏低的外出农民工巨大的不安定感。另一方面，政府对新农村建设给予越来越多的政策扶持，城乡差异逐步缩小。第一代外出打工的农民进入中年乃至中年后期阶段，农民中根深蒂固的落叶归根观念；一些打工多年的农民有了一定的积蓄，有相当部分的农民有了回归农村的意愿。

在这样的背景之下，该村一些外出务工人员愿意回归乡村，他们在外务工接触了很多新事物，社会化水平更高，这些乡村中的“新人”意识到修路对该村经济社会发展的重要意义。一些返乡的村民陆续在老宅基地翻建楼房，由于新修的楼房已不是原来乡村的老房子，新型的建筑材料需要用汽车运输，由于没有公路，只能雇人肩挑背扛，公路的重要性再次凸显。

该村2008年村委会换届，原支部书记兼任村委会主任。新一届村两委成员立志要带给该村新面貌，两委成员挨家挨户进行动员，经过1个多月的努力，该村1、2组的修路计划终于又重新启动了。

目前这条公路已完成土坯路基，去年该村村委会向镇政府打过八次以上的报告，申请资金支持以完成公路的硬化。

一条长约5公里的公路，历时13年，至今仅完成土坯路基，还不知等到何年能硬化成路。通过对这条公路筹备、建设全过程的考察，我们看到中国西部贫困乡村公共服务的困境。

农村经济发展缓慢，农民收入低下，农村社会发展衰微。

该村是一个传统的农业村。以该村某村民为例，家里承包地五亩，全年化肥支出1400元。种子支出500元。五亩土地产出约2800斤大米，家里现有3口人，全年食用1000斤大米，饲养家畜食用部分稻米，剩余大米则拿到集市出售以供家用。每公斤大米现行价格约为2.6元。村民的劳动力投入不计，去除高昂的生产成本，全年仅剩下1000余元，加上出售少量家畜等农副产品的收入，作为一家三口全年的全部花销。可作为参照的是，同期每公斤猪肉的价格为20元左右。显然，务农为主的生产方式，农民收入仅能勉强保障基本生活。农业生产已经几乎无利可图，工业化需要大量劳动力，全村约有一半村民外出打工，外出打工人员多为青壮年，他们的收入要承担自身在城市的基本生活费用，留守老小的基本生活费用、教育费用、医疗费用。该村绝大多数家庭经济条件都很差，为了修建公路，村民每人集资300元左右，对该村相当部分村民来说，也不是个小数目。

城乡二元结构依然存在，农村社会缺乏内生性发展动力。

政府对三农问题非常关注，出台了大量惠农助农政策。但是调查发现，一些政策落实不到位，或者是无法落实，甚至是政策的具体落实反而起到了相反的效果，如粮食直接补贴不仅没有激发农民的种地热情，反而加剧了农民和土地的分离。

除了政府，还有一些力量也在支撑着乡村社会。部分村民能轻松支付集资经费，这部分村民大致分为两类：一种是家里有两人以上青壮年外出务工，能对留守人员提供足够支持；一种是因为教育、职业等原因家里有人落户城市，有较好的收入和社会福利，能对农村居住的家人提供经济支持。在农村到城市的单向资源流动的过程中，我们看到有大量的外出人员反哺农村的情况，在一定程度上缓解了农村经济的衰败。但是这种支持并不能根本上改变农村社会的现状，农村经济社会发展的内生动力仍然缺乏。

村委会产生程序不合法，运行效果不佳。村委会公信力不够，治理功能难以发挥。

村委会产生程序不合法。一些村民认为村委会不是自己选举产生的自治组织。该村有98户家庭有人外出务工，其中有五十余户家庭全家外出。由于大量村民外出打工，村民的生活重心发生变化，留守人员多是老小。在换届选举中，由于村委会选举盲目追求投票率，出现了大量的委托投票，甚至出现负责选举的工作人员代多人填写选票的情况。作为乡村基层自治组织，却在民力产生的初始端口就丧失了相当部分的合法性基础。因此，村委会在组织村民集资修路时，大多数村民都不响应。

乡村严重空心化，是村委会职能难以发挥的重要原因之一。该村年轻人基本上都外出打工去了，留守在家的约300人，其中约50%为老人，40%为小孩。村里的公共事务需要劳动力时，只能靠村民集资请人完成。作为贫困地区的村民，对集资特别敏感，难度自然很大，因此村中的公共事务都难以完成。

加之从经济收入上看，村委会成员的收入不及外出务工，部分村委会成员既务农又在周边乡镇打工，精力有限，这些因素都影响着村委会功能的发挥。镇政府按季度给村委会成员发津贴，其中约40%作为浮动部分年终发。而年终能否拿到浮动部分，得看村委会是否达到政府的各项目标考核。目标考核的内容与村民利益存在大量“冲突点”，如计划生育、上访等。

近年来，县、镇政府对该村村委会的工作给予了大量支持，比如出资为村委会修建办公室，每年还要拨专项办公经费，但在提供公共服务方面，如修水渠等，尽管村委会打了很多次报告，也很难得到经费支持。因此，该村村委会有心想为村民做事，却往往心有余力不足，没有办法获得村民的认同。

中国西部贫困乡村公共服务的现状和困境，通过这个典型事件，可见一斑。乡村经济发展水平，严重制约着乡村公共事务的推进。现实中，既缺乏内生的动力，也缺乏外力的推动，经济活力匮乏的问题在贫瘠的乡村日益凸显。由于乡村经济发展几乎停滞，青壮年纷纷外出打工，乡村精英流失，村民对缺乏合法性的村民委员会并不认同，乡村基层治理能力下降。加之乡镇政府行政职能在乡村的延伸，更加重了已经很薄弱的村民委员会的负担。对政府行政职能执行的不力，直接影响到村委会成员的经济收益，这就进一步导致了村委会和村民对政府的不满。

通过这条已经修建了13年仍躺在川东北贫瘠土地上等待政府投资的道路这一典型事件，我们看到中国西部贫困乡村公共服务的艰难现状。激活西部贫困乡村经济发展，引导乡村精英的回流，调整政府对乡村公共服务的投入和扶助方式，西部贫困乡村公共服务的状况才可能得到根本的解决。（作者单位：四川省社科院）