地方政改大博弈

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1906年，围绕着地方政府的全面政改，一场博弈在大清国体制内展开。政改的主要推行者戴鸿慈、端方认为，“地方官制”存在三个主要问题：一是“官署之阶级太多”;二是“辅佐之分职不备”;三是“地方之自治不修”。

最高层十分关注地方官制的改革，甚至高于对中央官制改革的关注，因为，中央官制改革涉及的是“管官之官”，而地方官制改革，涉及的是“管民之官”，直接关系到官民关系、甚至政权的稳定。

光绪皇帝在下发地方官制改革讨论稿的谕旨中，对于地方吏治的败坏，切齿之情溢于言表。最高层眼中，地方官制改革的主要目标，在于整顿吏治、疏导民气。相比此前每次运动式的整顿吏治，这次强调的是“增改佐治员缺、审定办事权限”等技术细节，无疑更为理性和现实。

针对地方官制存在的三大问题，作为官制改革主导者的戴鸿慈、端方，提出的建议是：

一、实行扁平化的行政层级，提高行政效率。除盐、粮、关、河等各有专责的道以外，其他“守道及知府、直隶州两级悉行裁去，而以州县直隶于督抚”，形成三级制，取消类似于如今的“地级市”的这个层级，州县直属于省。二、在省县两级增加辅佐官，便于地方行政长官抓大放小，避免胥吏专权，同时，推行司法独立。三、推行民意代表参与立法。立法机构在县、乡两级成立“议事会”，各县议员中再选出省议会议员，“使立法机关草创成立”。这实际上是要通过农村基层民主，自下而上推行。

这些建议，基本被中央所接受，下发给各省讨论。相比戴、端的建议，中央下发讨论的草案中，对司法独立的操作颇有着墨：“别设地方审判厅，置审判官，受理诉讼。并画府州县各分数区，每区设谳局一所，置审判官，受理细故诉讼，不服者，方准上控于地方审判厅。”

对于省级机关的具体改革，中央提供了两种方案：第一种设立“行省衙门”，要求督、抚、藩、臬等合署办公，每天会议，集体决策，以提高行政效率。州县归于省级直管。同时，司法审判与行政剥离，各省设“高等审判厅”，置审判官，受理上诉案件。第二种方案改革的力度要小得多。这个方案基本保持了既有的官制，只是在对于不同岗位的职责更予以明确，“以专责成而清权限”。

这两种方案，表面上的区别，在于省级班子是否“合署办公”，以及是否推行司法独立。第一种方案，“行政司法，各有专职，文牍简一，机关灵通，于立宪国官制，最为相近。” 但是，督抚之权会被大大分解。第二种方案，改动较小，但要求对不同岗位“专责成而清权限”，实际上也会削弱督抚此前几可一手遮天的权力。

自太平天国动乱以来，地方坐大，强枝弱干，正是中央的心腹之患，改革地方官制，“朝廷之意，欲裁抑督抚之权限”。虽然在原则上，各省督抚并不反对改革，但是，一旦改革牵涉到中央与地方的关系，尤其是要压缩地方权力、加强中央集权，他们就变得相当的谨慎，甚至相当的保守。

在戴鸿慈和端方的最初提议中，对于中央与地方权限不分的问题，曾提出解决之道在于综合日本式集权体制与美国式分权体制之长，“明定职权，划分限制，以某项属之各部，虽疆吏亦必奉行;以某项属之疆吏，虽部臣不能搀越。”并不刻意赞同中央集权。这一建议，得到大多数地方大员的认可，赞同应该先解决中央与地方权限不明、责任不清的问题，以免中央继续对地方的不当干预与掣肘。也因此，在中央与地方关系解决之前，对于地方官制改革，他们所表现的热情，远不及针对中央官制的改革。

讨论稿下发之后，各省的表态并不一致。

地方诸侯中，最有实力的袁世凯对这个方案没有表态，张之洞则几乎全盘否定了这个方案。对于戴鸿慈、端方方案中的几乎各条，张都予以坚决反对，明确提出“旧制暂勿多改”。他担心，如果督抚无权过问案件，地方议会被劣绅把持，可能导致“乱党布满天下，羽翼已成，大局倾危，无从补救。” 博弈在继续，并贯穿了大清政改的始终……