浅谈行政事业单位预算执行的管理与控制
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行政事业单位预算,是指行政事业单位根据行政任务和事业发展计划编制的、并经过规定程序批准的年度财务收支计划。它反映着单位与财政之间的资金领拨缴销关系和事业计划、工作任务的规模和方向,是完成事业计划和工作任务的财力保障,也是行政事业资金使用的规范依据。
一个标准预算管理周期由预算编制、预算执行和财政决算三个阶段构成。对于行政事业单位来说,预算编制阶段主要任务是依据单位全年工作计划和工作任务,编制年度财务收支预算;预算执行阶段主要任务是组织执行本年度预算,分析执行情况,办理变更预算。决算阶段主要任务是编制年度财务收支决算报表,总结执行结果,并按规定程序报批。这三个阶段相辅相承,互为条件。预算编制是执行和决算的基础,预算的执行以完备和严谨的预算为前提,决算是对预算编制与执行的总结和分析。预算控制针对的是预算的实际执行与操作阶段,也是全面预算管理的核心阶段,这一阶段连接着编制和考核,是向评价和考核提供依据的阶段。预算执行是能不能用好财政资金的关键,是预算目标实现与否的关键。
一、行政事业单位预算执行过程中存在的主要问题
近几年来,从中央到地方,都已陆续开始了预算管理制度的改革,主要包括以部门预算为主要内容的预算编制改革、以国库单一账户为核心内容的国库管理制度改革和以推进政府采购为主要内容的财政支出管理改革等三个方面的基本内容。通过改革,旨在建立起预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制,促进廉政建设,对规范行政事业单位支出管理、维护预算执行的严肃性有着重大意义,并取得了很大进展,收到了明显成效。但是,由于各项改革都还处于试点和起步阶段,制度上尚不完善,加上受旧的思维惯性与习惯做法影响,在预算执行的过程中,还存在着不科学、不规范的行为,主要有以下几个方面特点:
(一)预算编制不够严密,预见性差,弹性过大。主要体现在三个方面:一是预算编制的时间晚,预算编制周期短。由于年初处于无预算状态,单位预算批复下达得晚,许多资金只能够参照上年度支出水平进行控制,有的单位根本就没有进行控制,实际发生多少费用就列支多少,到年底时再根据批复后的预算进行控制或年终决算前进行账务调整。二是部分单位预算编制粗糙,内容简单,对全年工作缺乏充分的预测与详细的规划,编制的预算先天不足,再加上年度中间开展计划外工作或上新项目时不考虑年初经费预算,致使年初预算失去了应有的约束力,更无什么严密性可言,导致年度中间预算追加频繁。三是项目预算的编制尚未细化,有业务项目名称,但无相应的预算经济指标列支内容,致使在预算执行过程中缺乏相应的监控依据,导致一些项目经费成了预算单位调控预算经费的蓄水池。同时预算编制的简单粗糙和不确定性,给预算的审核批准、预算的执行、预算的监督、预算业绩考核都带来了很大的困难。
(二)预算经费支出有逐年上升趋势。主要表现在以下几个方面:第一、人员费用支出快速上升。导致人员经费快速增加的主要因素有两点:一是人员数量的增加;二是人均支出的增加。第二、各部门开展的专项业务活动越来越多,支出的其他专项业务活动经费逐年上升,每年从数量上、金额上都有增加;二是项目经费名称繁多,但项目经费列支金额或预算追加金额却大小不一,有的只有几万元,有的则有上千万元。三是其他专项业务项目增加以后就很难再减少,这样只增不减导致其他专项业务经费就越来越多。第三、项目经费的使用随意性较大。主要集中在项目资金支出上,这是当前比较普遍的现象。近几年我区实行会计集中核算以后,各单位人员的工资、奖金和福利均由财政部门制表后由国库支付中心统一发放;日常公用经费基本上按预算单位性质分类分档、定员定额编制,经过几年运行,业务活动比较稳定,各单位和国库支付中心对这部分经费的控制大多已比较规范,特别是日常办公经费等费用渐趋稳定。因此大部分行政事业单位若要扩大经费预算,就只能向其他项目资金“融通”。这样就出现只要与专项业务活动有一点点关联,就列入项目资金开支,而不管事实上有多大关联度。
二、改善与加强行政事业单位预算执行过程的管理与控制的几点建议
(一)加强预算编制工作。为了解决预算编制简单粗糙带来的各种问题,给预算执行过程创造良好的前提条件,首先要提早编制部门预算,延长预算编制时间。提前预算编制时间,扩大延长预算编制周期,才能实现细化预算,提高预算的科学性、准确性,提高预算的透明度。从我区的实际情况来看,一般可适当提前从10月起,提前编制下一年度各项财政收支预算。其次要确定合理的预算指标体系和开支标准。“部门预算”、“零基预算”、“功能预算”的基本要求就是应有合理的预算指标体系和开支标准,从当前我区经费实际使用过程分析,项目经费就好像是个大筐筐,随便什么费用都可往里装,比如招商经费、调研费、外宣费等,因未规定哪些费用类型可以列支,哪些费用类型不能列支,及可列支比例等等,这样就出现只要与项目有一点点关联就可报销列支;还有一种情况就是发生一笔经济业务,同一个单位有好几项经费可列支,给具体经办人控制预算经费带来极大的困难。因此在编制预算时,要对预算经费的指标体系、项目用途、开支标准、开支范围等等进行细化。第三彻底改变过去严预算、松追加的分配观念,从根本上减少或杜绝预算执行中的追加。从制度上建立预算追加机制,在单位不增加工作职能基础上,规定原则上不能追加预算经费;对确实需要追加预算经费的,应区别情况,尽可能考虑从该单位的其他经费项目累计结余额中调剂使用,这样一来可以简化追加预算手续,同时可以降低预算单位预算资金累计结余额,提高预算资金使用效益。
(二)加强预算执行的日常控制与监督。强化预算执行、监督的力度,建立起规范的预算管理执行体系,强化财政监督职能,将预算编制、审批、执行、变更、决算、监督等各个环节全部纳入法制和规范化管理,建立多层次的预算监督体系。财政部门在搞好预算编制的同时,应把更多的精力放在执行预算、监督资金使用情况和选择确定项目上, 实现对财政资金全方位、全过程的控制。
1、加强对人员经费支出的管理。对支出的管理,要严格控制基本支出与项目支出,两项经费间不得随意挤占和移用。从基本支出的控制方面来看,基本支出主要包括人员经费支出和日常公用经费支出两部分。目前编制预算时,人员经费支出是按实列支,年终统一结算,日常公用经费支出是根据预算单位性质分类分档、定员定额。从当前预算执行实际情况分析,人员经费支出上升最快,占全部经费支出比重较大。由此可见,要控制基本支出,关键在于人员经费支出,使预算单位从思想上重视人员增加对预算经费开支的影响程度。
2、加强对项目经费的控制与监督。从目前实际情况看,项目经费的预算编制比较粗放,开支使用范围不明确,使用进度缺乏详尽的计划。因此要从根本上杜绝在项目经费中列支与项目无关的费用支出。当前可采取以下措施,一、严格项目经费审批,从源头上控制项目经费数量,对确实需要追加的项目经费可按照相近原则先考虑纳入当前已有的项目之中,尽量不增加项目经费数量,避免陷入项目经费只增不减现状;二、按照事权与财务相结合原则,清理当前专项项目经费,合并或撤减业务内容相同或相近的项目,改变多头支付、重复支付现象;三、按项目经费细化预算后的指标严格控制专项项目经费的支付,特别要对餐饮、娱乐之类的业务招待费进行全方位控制;四、分析项目经费结余原因,视具体情况调剂结余额或用于弥补其他项目经费不足,或结转到下年度项目使用,或交回国库等。
3、建立专项项目资金绩效评价分析制度,有效开展绩效评价。建立完善的项目经费使用绩效跟踪反馈制度是加强项目经费管理的有效手段。一方面是对项目经费使用的整个过程进行跟踪监督,坚决杜绝与项目无关的不合理支出,使项目经费按既定预算支出。二是对项目经费的使用效益进行考核评价,包括经济效益和社会效益的评价,作为以后年度安排项目经费预算的参考依据。
(三)进一步完善和推进政府采购制度。实行政府采购制度可以为财政支出管理和部门预算管理创造一种全方位、全过程管理模式,实施政府采购后的采购价格、预算单位设备配置等信息也为细化部门预算、制订部门支出标准创造了条件。实行政府采购制度,可提高部门预算执行准确性和效率。在目前政府采购基础上可进一步对各部门消耗的共性物料支出进行统一汇总,实行集中或定点采购。使各单位的共性物料支出由各单位自行零星采购转变成通过法定的集中大额采购,充分运用竞争机制,大幅度节约财政资金。
加强对行政事业单位预算执行过程的管理与控制是一项系统工程,它必须以合理、完善的预算为基础,以多项配套措施为依托,采取内部控制与外部控制相结合的多种监督管理手段,对预算执行实行全方位、全过程的控制。随着部门预算制度、国库集中收付制度与政府采购制度的全面推广与日益完善,行政事业单位预算执行必将得到进一步规范和完善。