撤县设市的行政逻辑

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“县改市”的一个很重要原因就是在现有制度下，同样作为县一级行政机构，“市”比“县”具有更大的经济自，主要体现在税费收入、审批权限、用地规模和财政人口等方面。

之所以区别对待，一个可能的原因是，不同地区经济发展水平不一致，在建设用地规模、行政审批等方面的需求就不一样，如果对不同经济发展水平的地区采用同样标准，往往会出现“饱饿不均”的现象。

这样的出发点虽然好，但在逻辑上却很难自圆其说：为什么要把这么多审批权限集中在省市一级，而不是由县一级机构自行决定？如果由县一级机构根据自己的资源禀赋来决定建设用地的规模，岂不是比由上级决定其规模更加有效率？

之所以不采取这样的制度，一个更大的原因在于，在计划体制下，资源配置并不是由市场决定，而是取决于更高层级的行政机构。在此逻辑下，一个地区所享有的经济自主性是和其行政层级呈正相关：更高的层级往往有着更大的行政审批权。

以城市规划为例，《城乡规划法》第十四条虽然规定“城市人民政府组织编制城市总体规划”，但规划的决定权都是在上一级机构，“直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。”而“县”改“市”的逻辑，就是在不改变由行政决定资源配置的前提下，给予那些经济表现优秀的地区更多经济自，从而更好促进发展。

但“撤县设市”后能否实现其目的？从目前看好像用处不大：县改市所产生的县级市，没有发挥出城市的集聚效应，在经济增长率方面并没有胜过那些没有改成县级市的县。除了财政收入和财政供养人口方面有更快扩张，在创造制造业和服务业就业、教育和卫生等公共服务的指标方面，县级市都没有明显胜过县。

换言之，县改市之后，除了政府支出规模扩大，其他的表现并不明显。为此，我们可以说这个制度运行并不成功。如果说县改市有助于实现城镇化，那么就应将这些“优惠”给予所有的县，而不只是给特定符合条件的县。当然，如果是将这些优惠作为对那些经济发达地区的奖励，则另当别论。

在我看来，“撤县设市”并没有改变制约中国城市发展的顽疾。问题的关键是要在制度层面上改变行政制约权的问题，而不是去改变城市本身的行政级别，否则就是缘木求鱼。

那么，如何改变？在我看来，要让城市快速发展，归根结底就是要破除约束城市发展的种种不合理的行政限制，要让价格（包括土地等要素价格）发挥作用，让市场在城市发展中起到基本的资源配置作用。 作者为上海金融与法律研究院执行院长