中国税制改革的发展趋势

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今天的世界是一个开放的世界，改革、开放的中国应当而且必须面对这样一个世界。中国经济的发展与世界经济的发展具有重要的联系：中国的经济需要在国际合作与竞争中发展，世界经济的发展也需要中国的参与。研究中国的税制改革应当而且必须注意研究世界经济和各国税制的发展趋势。特别是中国已经加入世界贸易组织，这意味着中国的对外开放将进一步扩大，中国经济与世界经济的联系将更加密切，中国税制的建设和税收政策的制订应当更加注意国际接轨问题。

中国1978年开始实行对外开放政策，促使中国逐步建立了适应社会主义市场经济的税收制度框架；如今加入世界贸易组织，必将加速中国税制完善的进程，使之更加科学、规范，更加符合市场经济的需要和国际惯例，在经济和社会的发展中发挥更加重要的作用。

经过1994年税制改革和12年来的逐步完善，中国已经初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税制框架，对于保证财政收入，加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进经济与社会的发展，起到了重要的作用。

同时，也应当看到，中国现行税制与进一步深化改革和扩大对外开放的新形势还有不少不适应之处，特别是以下几个问题比较突出：

税负水平不够合理。从宏观税负水平（即税收总额占国内生产总值的比重）来看，存在着名义税负偏低、实际财政负担过重的问题。从1994年到1998年，中国的名义宏观税负水平只有11%左右，从1999年到2004年逐步回升到17%左右，不及本国20世纪80年代中期的水平，不仅远远低于美国、日本、英国等发达国家，也低于韩国、巴西、俄罗斯等许多发展中国家。但是，由于存在着大量的非税财政负担（包括各级政府及其所属职能部门收取的各种基金、收费以及乱收费、乱摊派等。据测算，一些纳税人的这部分负担已经接近或者超过了税收负担），纳税人的实际财政负担依然很沉重。从微观税负水平（指每个税种的实际征收率和缴纳率）来看，则存在着法定税率偏高、实际负担率偏低的问题。例如，近年来在各国普遍降低主要税种法定税率的情况下，中国的增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税等主要税种的法定税率已经显得偏高，而税务机关的实际征收率和纳税人的实际负担率并没有那样高。

税制结构不够合理。首先是间接税与直接税的比例不够合理，前者的收入在税收总额中所占的比重过大（超过60%，仅增值税一项就占40%左右），后者的收入则比重过小（其中个人所得税仅占7%左右），职能作用（特别是对于经济和收入分配的调节作用）发挥很有限。其次，在具体税种的设置方面也有不少问题：有些税种重复设置，如对内资企业和外资企业分别征收不同的企业所得税、房产税和车船使用税；有些税种性质相近、征收有交叉，如增值税和营业税，印花税和契税；随着形势的发展，某些特定目的税已经或者将要逐步失去存在的意义，如固定资产投资方向调节税、耕地占用税、土地增值税、屠宰税、筵席税等；有些国际上通行、中国也应当开征的税种没有开征，如社会保障税、遗产税等。此外，地方税制度很不完善，中央税与地方税的划分等也不够合理。

主体税种不够完善。例如，增值税的征收范围还不够宽，现行的“生产型”税制使纳税人负担偏重，不利于鼓励固定资产投资和产品出口；从消费税的税目、税率和征税环节来看，对于消费的调节力度都不够；营业税的税目、税率需要调整、简并，计税方法需要改进；关税的名义税率偏高，结构不够合理；企业所得税税法不统一，税制不够规范，税负不够公平；个人所得税分项征收，税基、税率设计不够合理，税负很不均衡；房地产税制度过于陈旧，不符合发展房地产市场的需要，等等。

此外，在税收的宏观调控作用、税收管理和税收法建设等方面，也存在着不少问题需要解决。

因此，我认为，中国下一步的税制改革应当从调整国民收入分配格局，规范政府收入制度入手，通过合理调整税负，优化税制结构，完善各个税种，加强宏观调控，强化征收管理，加强法制建设等一系列重大措施，把税制建设大大地向前推进一步，逐步建立、健全一套适应中国社会主义市场经济体制的、符合国际惯例的税收制度，以更好地促进经济与社会的发展。

要名正言顺地合理提高宏观税负水平。应当通过加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构，完善税制，加强税收征管，发展生产，提高经济效益等措施，在今后5年内将中国的税收占国内生产总值的比重逐步提高到20％以上。同时，要将纳税人的非税财政负担降至最低限度。实现这个目标的关键在于加快推进税费改革，规范财政管理。

要积极优化税制结构。随着经济的发展、经济效益的增加和税收管理水平的提高，应当逐步提高直接税收入占税收总额的比重（争取5年以内达到50%左右），充分发挥其职能作用。在具体税种设置方面，重复设置的税种应当合并（如对内资企业和外资企业分别征收的企业所得税、房产税和车船使用税），性质相近、征收有交叉的税种应当调整（如增值税和营业税，印花税和契税），对于征收某些特定目的税（如固定资产投资方向调节税、耕地占用税、土地增值税、屠宰税、筵席税）的必要性和征税效果应当重新认真研究以后决定取舍。燃油税应当适时开征，最好能与消费税的改革一并考虑。对于开征社会保障税、遗产税等新税的问题也应当抓紧研究，并尽快付诸实施。此外，应当尽快完善地方税制度（特别是房地产税制度），并对中央税与地方税的划分适时加以合理的调整。

要逐步完善各个税种，首先是主体税种。增值税应当尽快实现从生产型增值税向消费型增值税的转化，并逐步适当扩大征税范围，以鼓励固定资产投资和产品出口。消费税应当适当调整征税范围和税率，并在适当的时候逐步由生产环节征税改为零售环节征税，以加大对于消费的调节力度和增加财政收入。营业税应当随着第三产业的发展和增值税的改革适当调整征税范围，简并税目和税率，改进计税方法。关税应当继续降低税率水平，调整税率结构，以促进对外贸易的发展。对内资企业和外资企业分别实行的两套企业所得税制度应当尽快实现统一、规范，公平税负，促进竞争。个人所得税的征税模式应当尽快由分项征收制改为综合征收与分项征收相结合、综合征收为主的征收制度，税基的确定应当更加合理，税率也应当加以合理调整。资源税应当扩大征收范围，适当调整税额标准，改进征收方法。

（作者系中国国家税务总局税收科研所所长）