关于人防工程产权制度的思考
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【摘要】由于人防工程产权制度尚不完善，导致人防工程建设、产权归属、管理维护等方面产生了诸多问题，影响了人防事业发展。明晰人防工程权属，对于化解社会矛盾、促进人防事业适应市场经济发展具有十分重要的意义。建议在完善地下空间权属制度、办理人防工程产权登记、健全配套法律法规、科学经营维护人防工程国有资产、加强人防行政执法等方面做好相关工作,以促进人防事业健康有序发展。
【关键词】人防工程；产权；制度
随着经济发展和城市化进程加快，城市地下空间开发规模空前扩大，人防工程建设也得到迅猛发展。由于地下空间开发和人防工程产权方面的制度还不完善，造成人防工程权属模糊，伴随产生了一些问题，影响了人防事业健康有序发展。
1 人防工程建设和管理中存在的问题及原因
1.1 地下空间开发使用法制尚不完善，致使部分人防工程在办理土地、规划等前期手续时困难重重。
1.2 人防工程无法办理产权登记，开发商、业主、人防部门之间产生物权纠纷。
1.3 由于人防工程没有产权证，致使责任权利区分不明，利益各方争抢使用权和收益权，却不愿承担管理维护责任，造成人防工程无人管、维护难的局面。
究其原因，主要是上位法缺失、下位法混乱，人防工程产权模糊。人防工程分为单建和结建两大类。单建人防工程，多由政府财政投资建设，其国有属性能够得到社会广泛认可。但对于结建人防工程（尤其以小区结建人防地下车库居多），由于其投资建设主体并非国家，致使社会对其权属问题产生分歧。现行《人民防空法》并未明确规定人防工程的产权归属，部门规章、地方法规等效力较低的法律文件中，对人防工程产权的规定又缺乏一致性与系统性，致使许多涉及人防工程的物权纠纷难以得到妥善一致的解决。
2 明晰人防工程权属的必要性和意义
2.1 明晰人防工程权属，是化解社会矛盾的需要。按照《人民防空法》新建建筑应当结合建设防空地下室的要求，城市新建建筑几乎都要结建防空地下室。许多大中城市各类人防工程已具备相当规模，在不久的将来，其数量还会继续增多，形成有新房必有人防工程的局面。如果对如此大规模的资产不加以确权管理，势必会引发更多社会矛盾，影响人防事业、地下空间开发甚至是市场经济的健康有序发展。社会对人防工程明晰产权的要求已十分迫切，应当尽快完善《人民防空法》及相关法律，明确国家享有各类人防工程所有权的法律地位，肃清立法分歧。
2.2 明晰人防工程权属，是适应市场经济的需要。人防工程建设迅猛发展，得益于城市化进程加快，根本上是得益于市场经济的发展。市场经济的重要前提是产权明晰。如果产权归属模糊，会导致人防事业不能很好的适应市场经济，错失市场经济带来的发展机遇。唯有明晰产权，才能使人防事业更好的适应市场经济发展，充分发挥市场配置资源的积极作用，通过市场手段创造更多优质人防资产，也利于我们按照市场经济的规律对人防工程进行经营管理，带来更好的社会效益和经济效益，实现以业养业、持续发展和资产保值增值。
3.1 完善地下空间使用权管理制度。按照《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”因此，作为不动产的人防工程必须办理产权登记。依法取得土地使用权是不动产产权登记的必要条件，由于没有明确的法律条文作为支持，地方土地管理部门不予办理地下空间使用权证书，这成为办理人防工程产权登记的最大障碍。人防工程一直是在没有产权证的情况下发展起来的，一直处于“有产无权”的状态。因此，办理人防工程产权登记，首先需要破解地下空间使用权证书办理难题。《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”可见，地下空间使用权设立是有法律依据的。建议参照地表、地上土地使用权管理模式，完善地下空间使用权管理制度，以出让或划拨方式供地。
3.2 办理人防工程产权登记。如果办理地下空间使用权证书能够规范化、常态化，那么接下来就是要考虑人防工程产权登记的问题。作为不动产，各类人防工程唯有经过产权登记公示，才能产生权属效力，这也符合《物权法》对于不动产登记的要求。在取得地下空间使用权证书后，各类人防工程均应办理产权登记，由人防主管部门代表国家行使产权责任。在确定人防工程产权归属的基础上，明确使用权、收益权、经营权、抵押权等其他权利，促进相关权利与所有权分离，并将其推向市场，实现权利有偿出让。人防工程使用单位应按规定与人防部门签订协议，缴纳使用费后，由人防部门核发人防工程使用权证书。对于投资者可适当减免使用费或给予其他优惠政策。
3.3 完善修订配套法律法规。对于地下空间开发利用和人防工程建设管理需要建立一套完善的法律体系进行规范，在制定新法律和修订现有法律时，全面权衡、反复论证，增强法律法规的可操作性，既要利于促进人防工程的发展，又要维护好国家和相关权益人的利益，还要做好与现行法律法规的衔接和互补。如：对于经营性质的地下空间适当收取土地使用权出让金，收取的出让金如何使用；如何取得人防工程使用权，使用费价格形成机制；人防工程、设施设备如何维护管理、费用来源渠道；使用权年度审核具体实施办法，如何与产权管理切实挂钩等。
3.4 科学经营维护人防工程国有资产。加强资产经营，充分利用招标、拍卖等竞争机制，将人防工程使用权、收益权等推向市场，利用抵押贷款等方式解决项目建设融资难等问题，促进国有资产保值增值和人防建设滚动发展。加强工程维护，在确定产权、使用权、收益权等权属的基础上，明确产权单位、使用单位、管理单位的维护管理责任，确保“谁使用、谁维护”。收取的人防工程使用费，纳入人防工程维护资金专用账户，统筹用于相关人防工程维护管理，以业养业，确保人防工程发挥战备效益。
3.5 加强行政执法工作。通过修订相关法律法规，提高对侵占破坏人防工程等行为的处罚力度，提高违法成本，使潜在违法者望而却步。成立健全执法机构，加强对执法人员在产权执法检查方面的培训，使其提高整体素质和行政执法水平，适当增加经费投入，增强执法装备，为高效执法提供保障。加大执法检查力度，狠抓重点案件，增加检查频率，提高检查质量，对非法占有、违法使用人防工程的，要坚决取缔或者责令改正，并依法给予处罚；对破坏人防工程的，要责令修复或赔偿；对未按规定建设人防工程、未缴纳易地建设费的，要责令依法补建或追缴费用。通过严格执法，避免人防国有资产损失，维护人防法律威严。