关于当前民办幼儿园发展奖补办法的思考
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[摘要]国家对民办幼儿园进行以奖代补的扶持政策，于2012年末在地方落实。为了研究民办幼儿园挟持的效果以及影响，文章根据西部某省s县的民办幼儿园奖补情况进行分析，研究发现，在县级政府以规模为主、质量为辅的民办幼儿园的奖补金额下发后，不同地区（县城、乡镇、村庄）的民办幼儿园，获得的奖补金额存在显著的差异，按照县城、乡镇、村庄的顺序呈现出奖补金额递减的趋势。如此的奖补措施忽视了边远村庄小规模民办幼儿园在教育供给上的贡献，很可能导致财政奖补机制上的“累退效应”。从“儿童受益原则”的立场出发思考民办幼儿园奖补问题，应对那些处境不利幼儿所在的小规模民办幼儿园给予扶持，提高其办学质量，从而促进学前教育的均衡发展和社会的和谐稳定。
[关键词]民办幼儿园；奖补；教育公平
[作者简介]赵俊婷，华东师范大学学前教育与特殊教育学院学前教育学专业2010级博士研究生，上海200062
[中图分类号]G619.20 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434（2013）04-0219-05
一、问题的提出
自改革开放以来，在国家政策支持与市场经济体制的双重作用下，我国民办幼儿园以异军突起之势迅猛发展。到2009年底，民办幼儿园的数量在全国幼儿园所占比例已经超过65%，一跃成为幼儿园的主体，学前教育事业发生了结构性的变化。面对占领半壁江山有余的民办幼儿园。国家看到民办幼儿园在整个学前教育事业中的重要地位，在2010年颁布的《教育规划纲要》中提出了“公办民办并举”的战略方针。在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中明确规定，“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”。2011年9月，国家财政部和教育部印发《扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》，安排“扶持民办幼儿园发展奖补资金”，用于扶持普惠性、低收费民办幼儿园发展。随后各地根据中央的指导文件，也相应制定和实施适合本地区的民办幼儿园扶持政策。如此全国性地向民办幼儿园提供公共财政支持，在我国历史上尚属第一次，具有极其重要的里程碑式的时代意义。但在高兴之余，也应看到我国在对民办幼儿园的扶持的问题上，我们的经验尚不足，对于扶持的标准是什么？扶持的内容包括什么？、扶持过程中由谁来监管？如何监管？以及扶持的效果和影响如何等都有待深入研究。
在国外的文献中，对包括私立学前教育机构在内的私立学校进行财政资助的问题有深入的研究，如为择校（school choice）而实行的教育券（JohnF.Witte，2000；Ronald J.Daniels and Michael J.Trebilcock，2005）、“公校私营”办学模式的特许学校（Brian Gill，，et al.，2007）。以上两种利用公共财政来资助私立学校的举措共同指向了一种家庭选择政策（family—choice policies），即利用家长的选择权来促进私立学校的发展。还有一些为就读私立学校的学生提供交通服务，教科书等。但以美国为例的私立学前教育机构与公立学前教育机构的生源结构与我国的民办幼儿园与公办幼儿园的生源结构有很大的区别，且美国私立学前教育机构大约有三分之二是非营利性质的（庞丽娟，2011：8）。这些本质性的差别决定了国外的公共财政支助经验对我国民办幼儿园扶持的作用是有限的。
从国内学者的研究来看，有学者详细论述了公共财政资助民办教育的理由以及以浙江省为例分析了公共财政资助民办教育的模式以及各种不同的资助政策（吴华、胡威，2012.4）。从高于政府扶持民办学校的角度，阐述了民办学校与政府的合作的基础和路径（周海涛，2012）。也有研究谈及各地扶持民办幼儿园经验（庞丽娟，2012：115、157、268）以及专门论及地方政府鼓励社会资金发展农村学前教育的经验（曾晓东等，2011：151）。相对而言，有关我国扶持民办学前教育事业的文献甚少，在已有的文献资料中在理论以及经验的基础上论述有关扶持民办教育的情况居多，缺乏来自基层的实证数据。
本研究利用在西部S县所获得的微观数据分析地方政府对民办幼儿园扶持政策的具体情况，探究政府对民办幼儿园奖补的依据，按照如此的奖补标准会给民办幼儿园发展带来一些什么影响等问题。
二、研究设计说明
S县地处西部某省的中部，管辖13个乡镇，198个行政村，总人口为68万人，2011年全县地区生产总值189.43亿元，财政收入10.91亿，城镇居民人均可支配收入19059元。农民人均年纯收入7049元。2011年的统计数据显示，全县有学前教育机构286所，其中幼儿园210所（其中公办幼儿园1所，学校办幼儿园46所，民办幼儿园163所），学前班76个。全县3-5岁幼儿为15768人，入园幼儿人数为14191人，学前三年毛入园率为89.99%。
选取S县为研究对象主要是出于：（1）S县位于西部地区，以农业生产为主，同时由于政府的努力，积极推进了一批乡镇企业的发展，使得全县的经济发展水平保持在该省各县的中等偏上，教育水平也处于该省的中上水平，这在西部农村地区具有一定代表性。（2）由于S县财政对学前教育投入有限，大量民办幼儿园孕育而生，形成了民办幼儿园为主的学前教育结构模式，这种结构类型在西部农村地区普遍存在。
本研究试图通过考察县级政府对民办幼儿园奖补的现状来窥见当前国家扶持民办幼儿园可能存在的问题。国家对民办幼儿园的奖补是一个自上而下的政策实施过程。为了更好了解县一级民办幼儿园奖补政策标准。有必要将中央以及省一级的文件进行呈现。
中央下发的民办幼儿园奖补指导文件中详细说明了中央下拨“扶持民办幼儿园发展奖补资金”的意图是用于扶持普惠性、低收费民办幼儿园发展。在奖补的标准上，只提到“结合本地实际，探索建立财政资金与办园质量、收费水平、在园幼儿数等挂钩扶持普惠性民办幼儿园发展的具体办法”，实则将制定奖补标准的任务下放给地方。
省级部门在参照中央文件的基础上也制定扶持民办幼儿园发展奖补资金办法，在《下达2012年学前教育奖补类专项资金的通知》文件中明确了扶持民办幼儿园的思路：有大、中、小班各一个班且在园幼儿60人以上的民办幼儿园，至少有大、中、小班各1个班且在园幼儿90人以上的民办城镇幼儿园，至少有大、中、小班各两个班且在园幼儿180人以上的民办城市幼儿园，给予重点支持。
在张弛有度的上级文件中，S县在2012年12月下旬制定了奖补资金分配方案，奖补对象的基本条件是在2012年的县教育统计年报中正式登记注册的合法民办幼儿园。奖补的标准被分为两个维度：第一是规模，第二是幼儿园等级。规模的评定指标是在园人数，等级的评定指标是该县教育部门对全县幼儿园评估采取的评估等级标准，一共包括6个等级，即市级示范园、县级示范园、县一类幼儿园、县二类幼儿园、县三类幼儿园、不定类幼儿园。教育局部门首先将全县合法的163所民办幼儿园按照在园人数多少排列，将少于60名在园幼儿的民办幼儿园名单剔除后，符合规模标准的民办幼儿园一共是76所，然后按照以下的标准实行奖补：
幼儿人数在60-100人的幼儿园。每所2万元，共有45所民办幼儿园符合条件；
幼儿人数在101～200人的幼儿园，每所2，5万元，共有23所民办幼儿园符合条件；
幼儿人数在201人以上的幼儿园，每所3万元，共有8所民办幼儿园符合条件。
其次，在确定下来的76所民办幼儿园中，实行幼儿园等级奖补计划，2011年评上市级示范园的民办幼儿园，每所扶持3.5万元，2012年申报市示范园的幼儿园，每所扶持1.5万元；在全县幼儿园登记评估中，获得县级示范园的民办幼儿园，每所扶持1.5万元。被评为县一类幼儿园的，每所扶持0.5万元。对符合以上办学规模的幼儿园，在办园等级未达到县级二类以上的在同级奖补资金中核减0.5万元；申请变更办园场地目前还在整改中的幼儿园，核减0.5万元；日常管理不到位的幼儿园核减0.5万元。
通过对民办幼儿园奖补政策的分析，可以看出中央将奖补标准下放给地方，省级政府制定了以规模为首要条件的奖补标准，县级教育部门则在省级以规模首要条件的奖补标准基础上，增加一项等级标准，最终形成了以规模为主、等级考核为辅的奖补标准。从经验上分析，以规模为首要标准奖补民办幼儿园，可以看出基层制度设计过程中的一种出于让民办幼儿园在园幼儿受惠最大化的初衷，看起来更为公平，避免了单从幼儿园质量来考虑的奖补而造成民办幼儿园“马太效应”的可能性。与此同时也考虑到质量，有助于将民办幼儿园纳入教育部门的日常管理范围。但以上的分析，只是一种经验上的说明，为了更好地揭示财政奖补对民办幼儿园发展的影响，还需用严格的实证数据印证。
政府对民办幼儿园的奖补属于公共财政的分配范畴，当社会以制度的方式来分配资源，那么必然涉及一个重要的话题：什么样的分配才是合理的？在我国特有的城乡二元经济社会结构体制下，国家利用户籍制度将城市和农村截然分开，实行以城市工业化发展为主，农村供养城市的经济发展格局，但随着经济社会的发展，城乡二元结构的不合理性逐渐暴露出来，城乡之间经济发展不平衡，导致城乡之间矛盾的加剧。为此国家提出城乡经济社会发展一体化的新格局，便是为了缓和城乡之间的矛盾而作出的决策。在这一背景下去看待国家对中西部地区的农村学前教育的重视，以及国家对民办幼儿园的扶持政策，是通过再次分配来缓和教育层面上的城乡之间的矛盾。从经验来看，县城内的民办幼儿园明显好于乡镇所在地的民办幼儿园，而乡镇所在地的民办幼儿园又优于村庄中的民办幼儿园。由于城乡地区之间的发展水平差异的存在，政府公共财政分配在地区之间的倾向性便成为衡量分配是否公平的一个重要指标。由此，本研究按照经济发展水平不同的地理位置，引入地区变量，将民办幼儿园所在地分为县城、乡镇、村庄，以便更好考察政府对民办幼儿园的扶持政策是否准备缓和教育层面上的城乡矛盾。具体来说，首先从地方政府制定的奖补标准出发，考察民办幼儿园在城乡之间的规模格局和质量格局。在此基础上。再来考察民办幼儿园的扶持政策对城乡之间的民办幼儿园带来的影响。根据以上的研究目标，本研究提出了以下研究假设：
1.为了探究民办幼儿园所在地与幼儿园办学质量的关系，提出假设（1）：民办幼儿园的所在地与民办幼儿园的评估等级有相关差异。
2.为了探究民办幼儿园所在地与办学规模的关系，提出假设（2）：民办幼儿园所在地与民办幼儿园规模大小有相关差异。
3.为了探究政府的扶持政策对城乡之间的民办幼儿园带来的影响，提出假设（3）：县城、乡镇和村庄三个地区的民办幼儿园奖补金额不是全部相同。
三、奖补资金分配的分析
（一）S县学前教育机构的描述性统计
全县286所学前教育机构中，县城的学前教育机构有48所，占学前教育机构总数的16.8%；乡镇学前教育机构的数量有37所，占学前教育机构总数的12.9%。村庄的学前教育机构有201所。占全县学前教育机构总数的70.3%。民办幼儿园在各级区域的分布也出现分布于村庄民办幼儿园居多（102所），其次是县城民办幼儿园（35所），乡镇民办幼儿园（26所）次之县城民办幼儿园的数量。全县163所民办幼儿园中，有76所民办幼儿园获得了奖补，占民办幼儿园的总数的46.6%，受益幼儿为9129人，全县民办幼儿园幼儿数量为13030人。受益幼儿数量占民办幼儿园幼儿总数的70%，惠及幼儿人数较多。76所被奖补民办幼儿园在全县幼儿园的分布情况如下：13所分布在县城，22所分布在乡镇，41所分布在村庄。
（二）奖补金额分配的分析
1.假设（1）的检验分析：民办幼儿园的所在地与民办幼儿园的评估等级有相关差异
本研究将该县幼儿园的评估等级作为衡量质量的指标，因而在民办幼儿园所在地域民办幼儿园评估等级之间的关系考察中涉及两个变量，一个是民办幼儿园所在地，一个是民办幼儿园的评估等级，民办幼儿园所在地共有3个类别水平：县城、乡镇、村庄；通过评估，全县幼儿园的质量被分为6个等级水平，由高到低分别是：市级示范园、县级示范园、县一类幼儿园、县二类幼儿园、县三类幼儿园，不定类幼儿园。
通过采用列联相关的统计分析，民办幼儿园中获得市级示范园的有3所，获得县级示范园的有7所，属于县一类幼儿园的有36所，属于县二类幼儿园的有90所，属于县三类幼儿园的有15所。其余12所被定为不定类幼儿园。从民办幼儿园所在地来看，获得奖补的幼儿园中，县城的民办幼儿园占35所，乡镇所在地的民办幼儿园占26所，村庄所在地的幼儿园占102所。
卡方检验结果显示，Pearson Chi-Square值等于53.941，在自由度等于10时。达到0.05的显著性水平（p=0.00），从列联相关系数表得出，列联相关系数C等于0.499，p等于0.000，小于0.05，其显著的概率值与Pearson Chi-Square所呈现的概率值相同。说明民办幼儿园所在地域民办幼儿园的评估等级存在显著的相关关系，呈现出越在县城的民办幼儿园评估等级越高，越靠近村庄的民办幼儿园评估等级越低的趋势。
2.假设（2）的检验分析：不同地区的民办幼儿园规模大小有差异
考察不同地区民办幼儿园规模大小的差异，目的在于用幼儿园规模大小作为奖补的首要标准会给村庄民办幼儿园带来的影响。以上假设基于这样的认识，如果村庄民办幼儿园规模以少于60人的规模居多的话。那么可以假设以规模作为奖补标准。就会造成村庄民办幼儿园的挤出效应。为考察不同地区民办幼儿园规模大小的差异，将两个变量，地区（县城、乡镇、村庄）与规模（60人以下、60-100人、100-200人、200人以上）进行列联相关，从结果看出，60人以下的民办幼儿园有78所，60-100人之间的民办幼儿园有53所，100-200人之间的民办幼儿园有24所，200人以上的民办幼儿园有8所。通过卡方检验，Pearson Chi-Square值等于38.913，在自由度等于6时，达到0.05的显著性水平（p=0.00），列联相关系数C等于0.439，p等于0.000，小于0.05，其显著的概率值与PearsonChi-Square所呈现的概率值相同。说明民办幼儿园所在地与民办幼儿园的规模之间存在显著的相关关系，呈现出越在县城的民办幼儿园规模越大，越靠近村庄的民办幼儿园规模越小的趋势。
从以上两个研究假设出发的推断统计数据看出，民办幼儿园所在地与民办幼儿园的规模存在相关，民办幼儿园所在地与民办幼儿园的等级存在相关。县城的民办幼儿园具有规模大、质量好的特点，而村庄的民办幼儿园则表现出规模小，质量低的特点，乡镇民办幼儿园的规模与质量居两者中间。
3.假设（3）的检验分析：县城、乡镇和村庄三个地区的民办幼儿园奖补金额不是全部相同
以受奖补民办幼儿园所在地为自变量，以受奖补金额为因变量，考察76所获得奖补金额的民办幼儿园其奖补金额获得是否具有地域差异。从方差分析的描述统计来看，76所获得奖补的民办幼儿园中，位于县城的有13所，位于乡镇的有22所，位于村庄的有41所。在县城的民办幼儿园每所幼儿园平均获得的奖补金额是4.46万元，乡镇的民办幼儿园平均每所可获得的奖补金额是2.70万元，村庄幼儿园每所可获得的奖补金额是2.68万元。获得最大奖补金额8万元的民办幼儿园位于县城，获得最小金额2万元的民办幼儿园位于乡镇和村庄。
从方差分析结果表看出，不同地区的民办幼儿园在获奖金额的比较上，存在显著的差异（F值为25.612，p=.000，大于0.05）。方差齐性检验结果显示，奖补金额的F值为42.022，p=0.000，达到0.05的显著性水平，接受零假设，表示样本的方差差异显著，即违背方差齐性假定。因此在事后比较中，采用Dunnett’T3进行多重事后比较，结果得出所在地为县城的民办幼儿园奖补金额与所在地为乡镇的民办幼儿园的奖补金额有显著差异，平均差异值为1，.57（p=0.044，小于0.05），县城所在地民办幼儿园奖补金额高于乡镇：所在地为县城的民办幼儿园奖补金额与所在地为村庄的民办幼儿园奖补金额存在差异，平均差异值为2.352（p=0.007，小于0.05），县城所在地的民办幼儿园奖补金额高于村庄：所在地为乡镇的获得奖补民办幼儿园奖补金额与村庄民办幼儿园获得奖补金额存在显著差异，平均差异值0.595，（p=0.005，小于0.051，乡镇所在地民办幼儿园获得奖补金额高于村庄。
四、结果与讨论
总的来看。县城、乡镇、村庄三个地区之间的幼儿园质量都存在显著差异；县城、乡镇、村庄三个地区之间的幼儿园规模大小也存在显著差异。幼儿园质量和幼儿园规模两者出现的地区差异。推断其可能的原因可以归属到城乡二元经济社会结构的体制以及城镇化运动之上。“城乡体制体现的是城乡社会地位的不平等：城乡之间呈现出明显的权利不平等、人口流动停滞、资源配置不合理、发展不平衡的等级关系特性”（陆学艺，2010：257）。单从资源配置来说，“国家不但把绝大部分公共资源配置给城市，而且通过各种行政手段，将农村资源进行大规模的平调，建构了城市支配和剥夺农村但又严重依赖农村的城乡关系格局，城市成了国家的‘利益核心”’（陆学艺，2010：258）。县城、乡镇和村庄三者之间的幼儿园质量存在的差异正是城乡二元经济社会结构体制的体现。因而县城的学前教育资源明显好于乡镇和村庄；乡镇是乡镇政府的所在地，自农村税费取消后。虽然农已不养政，乡镇一级政府失去了财政来源，但乡镇仍是乡镇政府以及乡镇事业单位工作人员的聚集地，加上中小学布局调整的一个趋势是把村办教育撤并集中到乡镇，因而乡镇一级教育能得到政府部门的重点扶持，那么位于乡镇学前教育机构质量也就好于村庄。
城市化的推进，农民逐渐离开他们的村落，向城镇、县城、大城市集中，成为一个总的趋势。大规模的务工人员进入城镇，导致务工人员子女接受学前教育的需求增大，从而表现出县城、乡镇与村庄三个不同地区民办幼儿园规模存在显著差异的特点。而事实上，若将民办幼儿园的规模与质量两者综合起来考虑，会发现民办幼儿园的规模与质量有着紧密的关系，因为民办幼儿园有营利的特性。民办幼儿园投资人的利润完全来源于幼儿所上交的费用，民办幼儿园规模越大，获利越多，只有获利多的民办幼儿园才有可能拿出资金来改善办学质量。
基于对西部县域民办幼儿园发展的现状分析，进而考察政府对民办幼儿园的扶持行动时，发现不同地区的民办幼儿园奖补金额存在显著的差异，按照县城、乡镇、村庄的依次顺序呈现出奖补金额递减的趋势。虽然从数据上显示，获得奖补的民办幼儿园比例占全县民办幼儿园的总数的46.6%，受益幼儿人数占民办幼儿园幼儿总数的70%。但是推断统计结果显示，县城区域内的民办幼儿园享受中央财政奖补时空优先性，村庄民办幼儿园在奖补过程中受益最少，在102所村庄民办幼儿园中，只有41所获得了民办幼儿园的奖补资金，约60%的村庄民办幼儿园因为规模小而失去获得国家扶持的机会。对于民办幼儿园的扶持。虽然地方政府出于让民办幼儿园获利最大化的初衷，却又一次落入了“扶强不扶弱”的窠臼。有学者指出了这一现象，政府往往采取“扶强”政策，即通过物质和精神奖励的办法对有利于政府政绩的办学行为予以嘉奖，特别是支持那些为政府赢得政绩的民办学校；至于那些弱小的民办学校，则受优胜劣汰原则的支配（阎凤桥，2012.4）。这种奖补结果忽视了边远村庄的民办幼儿园在教育供给上的贡献，很可能导致财政奖补机制上的“累退效应”。
一个更深层次的讨论是，关于国家扶持民办幼儿园的目的思考。倘若是为了树立一批优质的民办幼儿园，那将会导致新一轮的教育资源分配不公。实际上在国家扶持普惠性民办幼儿园发展的目的，为了让中低层家庭的幼儿享受接受有质量的学前教育。那么从“儿童受益原则（child—benefit doctrine）”的立场上重新思考政府对民办幼儿园扶持的行为。就需要考虑在什么地区民办幼儿园聚集的处境不利幼儿最多？从人口流动的整体趋势来看，一部分处境不利幼儿随着父母进城接受城区的民办幼儿教育，一部分处境不利幼儿仍旧留在农村，接受隔代养育或者进入村办的民办幼儿园。那么国家对民办幼儿园的奖补计划。作为宏观调控的一部分。充分考虑那些处于处境不利儿童所在的民办幼儿园，向那些目前我们还未有能力给予公办学前教育的村落中的民办幼儿园一定的扶持。将有利于学前教育的均衡发展以及社会的和谐稳定。