对于我国征地制度改革的思考

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摘要 以被征地农民利益为出发点，分析我国征地制度中存在的问题，结合国外经验，从征地目的、补偿方式、征地程序等方面提出完善我国征地制度的思考。

关键词 征地制度 补偿 借鉴 思考

中图分类号：D632文献标识码：A

For the Thinking of China's Land Reform

QIN Yuxia

(He'nan Radio & Television University, Zhengzhou, He'nan 450008)

AbstractTake the interest of farmers whose land is requisitioned as a starting point, analysis of the problems in land acquisition system, combined with foreign experience, from land acquisition purposes, compensation, land acquisition procedures and other aspects of improving China's land system thinking.

Key wordsland system; compensate; learn; think

随着我国工业化、城市化进程的加快，大量的农村集体土地经征收转为国家建设用地。我国现行的征地制度还是沿用1986年获得通过的《土地管理法》，只是做了部分修改，时代变迁，征地制度却没有与时俱进，现行的征地制度暴露出诸多问题，农民合法权益得不到保障，解决这些问题已刻不容缓。

1 我国现行征地制度存在的问题

1.1 征地目的与现实不符

《宪法》和《土地管理法》均明确规定，只有“为了公共利益”政府才可以征地。同时，现行法律还明确规定，农地转为市地必须通过政府征地来实现，也就是说所有农地转为市地都应该是为了公共利益，这与现实情况相矛盾。农地转为市地后很多用做商业地产开发、工矿企业建设等经营性非公共利益用途，对于这类用地，征地的目的怎么解释？而且现行法律把征地的目的都归结为“为了公共利益”，对于非公共利益的征地也按公共利益进行征收和补偿，损害了被征地农民的利益，也是不合理的。

1.2 补偿标准不合理

《土地管理法》第47条规定，土地补偿费以农业生产平均产值为依据，包括土地补偿费、安置补助费及其地上附着物和青苗补偿费，前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6~10倍和4~6倍，两项之和低限为10倍，高限为16倍，特殊情况下最高不超过30倍。这种补偿金核算方式只考虑了耕地作为农业生产资料的价值，而忽视了耕地对农民的社会保障价值和发展权价值，事实上这两种价值在耕地总价值中所占的比例大大超过作为农业生产资料的价值。首先，在我国现有社会条件下，农村的养老、医疗等社会保障制度还很不健全，耕地作为农民的重要财富，对其生活、养老等社会保障有重要意义，忽视这部分价值，就会缺乏对失地农民未来生活的关注，对农民的补偿不到位，引发许多农民、农村问题；其次，耕地有变更用途，提高利益效率的发展权价值，而现行的征地制度忽视了部分价值，《土地管理法》第47条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”这就导致征地的时候是按农地价格补偿，政府出让的时候是按市地价格出让，中间有巨大的差价，几万元从农民手中征走的土地，摇身一变就可以卖到几十万甚至上百万元，政府从中获得巨额的财政收入，农民失去了土地，却没获得应得的利益。

1.3 补偿安置方式单一

对于征地补偿费的分配，依据我国土地管理相关法律法规“土地补偿费，归农村集体经济组织；安置补助费，按照由谁安置，向谁支付的原则，无需统一安置的发放给个人或经同意后用于支付其保险费用”。可见安置补助费的发放有多种方式，支付给安置企业、农户个人或用于支付保险费，其中以货币补偿，一次性支付最为简便，也是现在征地单位和被征地农户都乐于接收的方式。一次性支付补偿金数额虽然大，但如果不用于投资，通货膨胀再加上CPI的不断上升，这笔补偿款贬值的速度很快，不足以维持失地农民未来许多年的生活。

1.4 征地程序不规范

当前相关立法在法律层面对征地补偿程序并无专门规定；在行政法规层面，有提及但也不系统；在地方立法层面，则呈现多样化的特点，由不同地方依据各自情况确立了差别化的农村征地补偿制度。可见我国征地补偿程序在立法方面不健全，在实施过程中也存在问题。 征地中的程序问题主要体现在：

（1）征地中农民参与程度低。虽然规定征地预公告、征地公告和听证制度，但在现实执行中往往流于形式，缺乏与农民协商，导致失地农民往往处于被动地位，造成自身利益受到侵害。

（2）征地补偿款不能及时到位。按规定应先实施征地补偿安置方案再将土地交付使用，但现实中有很多边征地边建设，房子建好了、路修好了，征地手续还没有办完；有些甚至连补偿方案都还没出，农民都不知道怎么补偿，地就已经被占用了。现在因为补偿款没有及时发放，导致了很多上访案件。

2 与国外征地制度的比较与借鉴

2.1 被征地者参与程度

美国、英国、日本等国，都是土地私有制国家，私人所有者对土地拥有完全权力，在征地中高度重视土地所有者的意愿，被征地者在征地过程中发挥举足轻重的作用，征地过程中，被征地者参与程度高。而在我国征地过程中，被征地者参与机会较少，提出的意见得不到足够的重视，在整个征地过程中处于被动地位。

2.2 补偿款的确定方式和标准

美国、英国、日本等国征地，由征地双方谈判确定征地补偿款，英国和美国还提出以土地市场价格作为补偿标准。这些国家在征地时充分考虑当时的市场价格，补偿标准高。我国是以耕地年产值的倍数补偿，补偿内容单一，补偿标准低。

2.3 征地补偿范围

英国、德国等发达国家在征地补偿时，除补偿土地的价值，还有残余地损害、营业损失及其他因征地引起的各种附带损失，美国还考虑因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失并给予补偿，这些国家对征地补偿研究深入，补偿全面，范围广，更好的保护了失地者的利益。相对来说我国的征地补偿范围单一，有些隐性的损失得不到补偿。

2.4 征地补偿实现方式

德国、日本的征地补偿实现方式灵活，除现金补偿外，还有代偿地补偿、代偿权利补偿、迁移补偿及工程代办补偿等方式。我国虽也有多种补偿方式，但现阶段在实施中只有一次性货币补偿的方式应用普遍。

3 改革和完善我国征地制度的思考建议

关于征地目的不明确的问题，可以把征地目的分为两类，公共利益和非公共利益，两种目的采用不同的征地程序和补偿方式。对于为了公共利益的，由政府强制征收，以当时的市场价格标准补偿。对于为了非公共利益的，征地过程中要充分体现农民的意愿，引入被征地集体和农户与征地单位谈判机制，采用此种方式，政府应制定最低价，以保护农民的利益。如果说谈判方式相当于国有土地出让的协议方式，那么在农地征收的过程中也可以借鉴出让方式中的招、拍、挂等更公开、公平的方式，成交的价格才能真正体现被征土地的价值。

探索新的安置方式，不同的失地对象可以采取不同的安置方式。对于老人，政府可以组织制定专门针对征地中老龄人口的保险，年龄超过60岁的老人，补偿款可以用于购买保险，使这些失地的老年人能定期领到养老金，看病就医能报销，老人的生活有保障。对于年轻人，征地补偿的重点在就业，除了补偿款外，应采取措施，增加就业。一是以土地换就业，推荐失地农民到用地单位和园区企业就业，鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给被征地农民，对多招收失地农民的企业还给予一定的优惠或补贴；二是加强失地农民的就业指导和服务，组织职业技能培训，提高失地农民自主择业能力。同时，对失地农民自主创业给予优惠政策。

改革征地程序，首先，征地过程中增强广大失地农民的参与程度，加强失地农民的利益表达能力；其次，提高农民的组织化程度，使失地农民形成合力，提升集体谈判能力；另外，还应完善土地征用的听证制度，政府和征地单位必须认真听取失地农民和集体的意见和建议，对提出的有关问题必须给予合法合理的解答；最后，建立征地过程监督机制，对征地的目的、程序、实施情况进行全面的监督，做到“有法必依”。

另外，农村土地产权不明晰也会导致农民在征地中利益受到损害，农民个人只是土地的使用人，对土地享有有限权力，如果说征地补偿是一块蛋糕，失地农民得到的不过是蛋糕的10%。在法律层面明晰农民的土地产权，可以减少补偿时各方的利益瓜分，农民得到应得的部分。

总之，改革现有的征地制度，是适应社会发展的需要，是建设社会主义和谐社会的需要，势在必行。但同时这也是一项浩大的系统工程，既不能保守，又不能冒进，需要反复思考，反复实践。

参考文献

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