新能源产业与公共政策支持

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20世纪70年代的石油危机以后，世界各国开始重视新能源产业，随着越来越多的国家实施鼓励新能源产业发展的政策和措施，新能源的生产规模和使用范围都不断扩大。扶持政策还使新能源产业相对其他产业来讲更好地熬过了2009年的金融危机。对新能源产业的总投资由2009年的1600亿美元迅速增长到2010年的211O亿美元。2010年以中国、德国、美国、意大利和巴西为首的众多国家大力发展新能源产业，已有98个国家制定了自己的新能源发展目标，并且颁布了广泛的公共政策来促进新能源产业的发展。

尽管新能源产业预计未来将持续增长，但仍存在许多使用上的非技术壁垒。而公共政策和政治带领是帮助突破非技术壁垒、使新能源得到更大程度推广应用的有效手段。

一、新能源产业非技术壁垒

在目前的能源市场上，机构的设置和政策的制定仍然偏向于支持传统能源的使用。新能源技术也许能为社会和环境带来益处，但是公共事业的经营者通常拒绝使用新能源，他们一贯的思维只是建造大型的常规电厂。消费者通常忽略新能源系统，因为市场没有提供准确的新能源消费价格信号。有意和无意的价格扭曲也阻碍了新能源的发展。因此，比起技术和科学，文化和制度是阻碍新能源发展和能源利用效率提高更为隐蔽和强大的因素。一些研究已经指出新能源使用存在一系列非技术壁垒，这些壁垒使新能源与传统能源相比，在制度、政策和市场竞争上都处于劣势。主要的非技术壁垒包括：

1、缺乏政府的政策支持。支持新能源产业发展政策的缺失，以及支持传统能源产业发展而阻碍新能源使用的政策的存在，使新能源产业缺乏发展动力。比如，石化燃料补贴，消费型新能源刺激不足，政府承保核电厂事故，新能源分区和申请程序的复杂化等。

2、缺乏信息宣传和消费者意识。对新能源产业的信息宣传力度不够，社会对新能源技术缺乏了解，消费者选择使用新能源的意识不足，使新能源产业缺乏有效的需求基础。

3、与传统能源技术相比，新能源技术成本高。传统能源技术经过长时间的发展和应用，技术相对成熟，应用普及率高，掌握相关技能的劳动力相对丰富。而新能源技术在开发、引进、建设、应用以及人员培训上的成本，都相对较高。

4、已建立的新能源系统被重重困难压倒。由于国家电网通常是为集中式电厂量身定做的，不能轻易融入这个网络的技术，即使他们本身在效率和收益上有优势，也是很难进入市场的。比如，以光伏能为代表的分布式发电技术就不适用于市场上大多数电网。而集中的大型新能源应用如果坐落在远离现存电网的区域，也面临市场困境。因此，由于技术锁定，引进和实施新能源系统面临许多困难。

5、新能源项目融资渠道有限，项目开发者、企业家和消费者都缺乏负担得起的融资。现有资本市场不完善，使常规能源成本内部化，空气污染、供应中断风险等成本被忽略，未在价格中充分体现。而新能源利润内部化的失败，使环境改善、能源安全等收益未被合理考量。因此，新能源在与常规能源争夺资本的斗争中处于不利地位。

6、劳动力技能和培训的不足。社会对新能源产业所要求的科学、技术、生产技能的投入不足，缺乏长期可靠的安装维护检修服务，教育系统也没有提供足够的针对新技术的培训，这也将导致新能源产业发展受阻。另外，新能源缺乏完善的标准和准则，缺乏与公用事业的互联指引，在能源选择和新能源项目上缺乏利益相关者和公众参与的合作模式等因素也同样对新能源产业的市场化起到阻碍作用。

二、新能源产业的公共政策环境

在一个开放的能源市场上，投资者、经营者和消费者都要承担他们所做决定的全部成本。但在许多经济和能源部门，情况却并不是这样的。市场对自然资源服务的估价不足，也不尊重长期可持续产量的自然界限。比起长期，市场更倾向于短期，表现出对未来的关心不够。很多政策也扭曲了市场，使之有利于现存的石化相关传统能源技术。传统能源使用的历史激励在今天也继续带有市场偏见，掩埋了许多使用传统能源的真正社会成本。由于自由市场系统的功能局限性，新能源产业发展离不开公共政策的作用。

新能源产业发展的非技术壁垒范围广泛，很难找到一个单一有效的方法推动新能源的过度，所以，需要多种类型的政策工具的相互补充来克服这些壁垒。要达到理想的推动效果，必须建立一个政策框架来保证公平的竞争环境，并纠正新能源与传统能源的不平衡。这个政策框架既必须与能源部门的大趋势保持一致，又要反映特定社会、经济和环境的优先项。以下介绍几种促进新能源发展的政策手段。

1、转移税负

转移税负包括降低所得税，同时针对环境破坏行为提高税收，从而创建一个更负责更有效的市场。这个政策手段被经济学家广泛的讨论和赞同。比如，一项针对煤相关产业的税收包含空气污染治理费用、酸雨危害费用和气候破坏费用等，这将有利于鼓励投资转向新能源领域。许多西欧国家已经逐渐进行了环境税改革，通过税收转移来达到环境目标。

德国从1999年开始实施一项为期四年的计划，逐步将税负从劳动力转移到传统能源，直到2011年，这个计划已经使传统燃料使用量降低了5％。它同时促进了新能源部门的增长，到2003年光风能产业就创造了45400个就业岗位，2010年增至103000个。2001年，瑞典开始了新的十年环境税收转移，将39亿美元的所得税转移到对环境产生破坏的行业上。法国，意大利，挪威，西班牙和英国等欧洲国家都在新能源相关的税制改革上做出了相当大的努力。亚洲两大经济体，日本和中国，都在考虑采用碳排放税。

2、转移补贴

补贴本身并不是坏事，许多技术和产业都是在政府补贴方案的支持中出现或发展的。过去30年的20个主要创新，能依索的14项中只有一项是完全由私营部门资助的，有9项是完全由公共部门资助的。互联网就是公共资金资助的政府实验室和研究机构网络链接的产物。加州的风电产业也是由联邦税和州税共同抵扣帮助建立的。目前，化石燃料和核能技术应用和研发仍然得到最大的经济支持。要创造公平的竞争环境需要将这些补贴转移到像风能、太阳能、生物能、地热能一样的气候和谐型新能源的发展上，纠正能源部门对传统能源产业的偏向，促进新能源产业过渡。

有些国家已经终止或减少了环境破坏型能源产业补贴，比利时、法国和日本都淘汰了所有的煤相关产业补贴。德国也将煤相关补贴从1989年的54亿美元减少到2002年的28亿美元，在这个过程中，他们的煤炭消耗降低了46％。德国计划在2010年全部淘汰这些补贴。而各国对新能源项目贷款、投资和消费补贴都呈现增加的趋势，这无疑会增强新能源产业竞争力，促进其发展。

3、能源目标

设置新能源目标是国家新能源政策的重要组成部分。这些目标通常通过新能源占主要能源结构或者发电组合的百分比来定义。欧盟将新能源目标描述为2010年达到欧盟整个能源结构的12％和电力消耗的22％。欧盟成员国也制定了各自的目标以期达到国际综合指标。其他发达国家也制定了国际或本国的目标。国际目标同样是一些发展中国家新能源战略的重要组成部分，像中国、印度、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、巴西等，都参与设置了发展中国家的国际新能源发展目标，即使这些目标相对发达国家设定的目标要适度，但仍为这些发展中国家新能源产业的发展起到不可忽视的推动作用。

虽然，在大多数国家新能源目标只是指示性的，并没有法律约束力的，但它们对规范政府行为和管理框架起到了协助和指导作用。许多新能源组织建议让新能源目标具有法律约束力，使之成为提高新能源市场渗透力的重要政策工具。

4、绿色经济刺激计划

为了应对全球金融危机，世界上主要国家的政府都将绿色经济刺激计划作为支持经济复苏的主要政策工具。在全球范围内，1880亿美元绿色经济刺激经费已经投入新能源产业和提高能源效率的部门，大多数新能源刺激经费将在201O和2011年投入。绿色经济刺激计划将推动新能源产业的发展，使新能源产业在发展的初级阶段累计市场竞争力，加快新能源使用转化。

三、我国新能源发展政策方向

1、合理制定新能源产业发展目标，提高社会尤其是各级政府的新能源发展意识，重视和鼓励新能源产业技术引进、研发和推广以及相关的教育培训投入，引入新能源与传统能源的强制配额机制。

2、加大传统能源行业调控力度，纠正对传统能源行业的政策倾斜，引导市场合理认识传统能源开发使用的真实成本，鼓励资本向新能源产业流动，为新能源产业的发展创造公平竞争的市场环境。

3、对新能源投资、生产和消费进行贷款优惠、税收减免和财政补贴，用政策支持手段加快新能源产业市场化和商业化，促进新能源产业的渗透和转化。

4、将新能源产业发展与节能减排、绿色经济等能源部门发展导向相结合，抓住机遇，扩大新能源产业影响力，突破新能源产业发展壁垒，使新能源产业迅速壮大。