中国引进外资的趋势、动向和政策调整
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[内容提要]近几年来，中国吸引外国直接投资表现出一定的多样化趋势。随着国内经济环境的变化和外资进入国内市场步伐加快，有关外商投资和外资企业活动提出了一系列政策待遇问题。因此，需要根据具体问题，有针对性地进行探讨和改进政策措施。
一、中国吸引外国直接投资趋势
从上世纪七十年代末与上世纪八十年代初以来，中国一直重视吸引外国直接投资。总的来看，中国吸引外国直接投资在上世纪九十年代前半期出现快速增长势头，并在上世纪九十年代中期达到很大规模，此后直到现在一直保持了相对稳定的增长趋势，并成为世界经济中吸引万国直接投资的一个巨大磁力场。2004年流入国内的外国直接投资总额超过600亿美元，在全世界名列前茅。
流入中国的外国直接投资在未来很可能将继续保持在高位水平上，但进一步提高增长速度的可能性已经不大。同时，如果外资流入继续保持在近几年已经达到的高水平上，国内市场(包括无形的股权资本市场和有形的证券市场)都需要有相当的相应发展。否则，外资流入总量还有下降的可能(因为开办新厂的外资将不可避免地会部分转移到世界其他地区)。
近年来，进入中国的外国直接投资在结构上表现出一定的多样化趋势。
一是来源国(母国)的多样化。到2004年底，世界上总计有180多个国家或地区在中国进行直接投资，也就是说，几乎所有经济体在中国都有直接投资。亚洲经济体是主要来源国，它们占了在华外商直接投资总额的三分之一以上,其中又以东亚经济体为主(占亚洲份额的70％以上)。此外,全部对华外商投资中的15％左右来自欧美工业化经济体。
二是外商投资企业数量多。到2004年底，在中国运营的外商投资企业约为24万家，在华总投资额累计超过13,000亿美元。制造业内外商投资企业有17万家。在《财富》杂志报告的世界500强公司中，约有400多家在华设有分支企业机构。
三是投资领域日益多样化。外商投资企业在中国的投资领域过去主要集中于轻制造业和酒店业，现在已向其他各个领域扩散，其中既包括一些以前对外国企业限制较严的行业，如房地产、燃气及水的生产和供应业、农林牧渔业等；也包括一些新兴产业，如信息传输、计算机服务和软件业、租赁和商务服务业等。
四是投资方式多样化。目前在华外商投资企业主要包括五种形式：合资经营企业、合作经营企业、外资企业、外商投资股份制企业和合作开发。这些类型主要依据现行政策划分标准，实际上的组织形式或经营方式比这要复杂多样得多。
五是在地理分布上也出现一定程度的多样化趋势。在华外商直接投资中的85％左右分布在东部沿海地区，中西部合计不到15％。在一些产业领域中，部分外商企业增加了在中西部的直接投资，开始积极利用中西部地区的特殊经济优势。
二、外国在华直接投资的两大动向
1．独资型外商投资增多。过去对外商投资企业的分类是中外合资经营企业、中外合作经营企业和外商独资经营企业三种。这三种类型的相对关系有一定的阶段性。在上世纪七十年代末到上世纪八十年代中期，外商投资企业以中外合作经营企业为主。无论从项目数、合同外资金额还是实际利用外资金额来看，中外合资经营企业的规模都超过合资经营企业和独资企业。从上世纪八十年代中期到上世纪九十年代中期，中外合资经营企业是外商投资企业的主要形式。到1997年，外商独资企业开始在项目数和合同利用金额上超过了合资企业和合作企业。到2000年，独资企业在实际利用外资额指标上也超过了合资企业或合作企业，成为在华外商投资企业的主要形式。
从一些中外合资或合作企业的实际经历来看，一些外商企业感觉到非独资企业形式难以充分反映它们的愿望和利益要求，或者说贯彻它们在华经营事业的意图。同一个企业中的中外双方在管理理念和经营目标上可能存在冲突或不一致。因此，一些外资企业在一段时间后提出组建独资企业的要求。这种情形在中国国内以及在其他许多国家中都是常见的。还有一些国外企业，尤其是一些大型跨国公司，往往高度看重母公司对子公司的控制力以及对所有权优势(包括技术、管理能力和商誉)的保护。他们在通常情况下不情愿采取与当地企业合资的方式，而宁可采取设立独资子公司或者收购当地企业的方式。
2．跨国并购大量增加。外商企业在国内市场上进行跨国并购可能最早出现上世纪九十年代初。近年来，尤其是中国成为世界贸易组织正式成员国的最近两三年中，外商企业在国内市场上的跨国并购行为逐步增多，单笔并购规模显著增大，并购对象也延伸到若干大型企业，所涉及行业不再限于过去的轻制造业。一些设备制造企业、工业材料制造企业(包括钢铁和建筑材料等)和金融机构等,都成为外商投资者控股或参股的对象。外商投资者也不再限于同行业的竞争者。一些综合性金融机构和专业化投资基金等都加入到跨国并购国内企业的过程中。
在国内市场上新近出现的这种跨国并购行为，在一些人士看来似乎很“意外”。如果仔细地从国内经济发展及中外经济关系发展的角度去考察，其实不应该感到什么意外或不可理解。外商企业增加对国内企业并购出现在中国经济连续多年持续高速增长以及中国已正式成为世界贸易组织成员国并将很快结束“五年过渡期”的大背景下。外资并购现象大量增多的背后有若干重要的经济因素。
在一些相对成熟的产业内(例如重制造业和银行业等)，外资进入可分为“市场进入”和“并购进入”两种方式。前者是外资企业在已有国内企业之外自行建立一套生产或经营体系，与国内现有企业展开“头撞头”的竞争。在这种竞争过程中，外资必然要进行大量固定资本投入。如果外资企业竞争成功，那意味着竞争对手的早期固定投资浪费了，外资企业无法分享这些早期固定投资的任何好处；如果外资企业竞争不成功，外资企业自己的固定投资也必然浪费了，外商投资者将遭受巨大资本损失。两种情形对战略性投资者来说显然都是不合算的结果。最好的情况，就是通过并购“节省”一笔巨额固定资本投入，利用国内企业现有固定资源进行整合，尽可能达到经济上理想的产出效益。也就是说，在面临高额固定成本的条件下，“并购进入”是经济上优于“市场进入”的一种方式。
总的来看，未来，随着中国经济持续发展及与外部世界经济联系的进一步密切，外资企业在国内企业股权市场上的并购肯定会大量增加。另一方面，一些国内企业和国内金融投资机构在海外市场上的并购行为也同样会大量增加。跨国并购的增加是各国经济和国际经济发展过程中必然出现的趋势。各国企业在一个更高更广阔的舞台上展开竞争。整个国民经济和世界经济仍将是竞争性的。认为“外资控制国内经济”或“中资控制世界经济”这两种看法都缺少依据。
三、政策调整
随着国内经济环境的变化和外资进入国内市场步伐加快，有关外商投资和外资企业活动的一系列政策待遇问题近来被大量提出。在一些问题上，有的意见看上去分歧很大。被提出来的问题包括税收待遇、土地使用转让待遇、行业开放标准、外资并购管理、环境保护与技术标准、劳工条件和工会组织建设等等。这些具体问题的性质在很大程度上互不相同，很难有某个统一的尺度去界定，实际上需要根据具体问题有针对性地进行探讨和改进政策措施。
第一，中外外资政策的“战略互动性”。一方面中国经济形势和政策调整自然成为国际社会高度关注的焦点，另一方面中国经济发展也更加依赖于一个自由贸易和便利资本流动的稳定国际经济环境。后一个方面意味着，中国产品和中国企业在国际市场上的扩张和继续发展对世界其他国家的经济政策及其调整也提出了新需要和新要求。外国政策针对中国产品或中国企业形成的任何贸易保护主义措施和限制进入的政策都不符合中国经济利益。而如何推动世界范围内的国际经济政策调整继续朝着自由贸易和便利资本流动的方向发展，在日益增大的程度上要依赖于中国国内经济政策如何调整。如果我们在自己的市场上歧视进口产品或外资企业，那么，我们也难以指望别人在他们的市场上不歧视中国产品或中国企业。
第二，协调平衡地考虑处理“非国民待遇”与“超国民待遇”问题。对外资企业或外商投资的“非国民待遇”表现为各种限制进入措施，而对它们的“超国民待遇”则表现为各种优惠性政策措施。目前，两类政策在经济生活中都存在。更重要的是，追根溯源地看，对外资企业的“超国民待遇”最早形成于外资企业在许多方面受到各种有形和无形“非国民待遇”的时代背景下。如果在引进外资的早期，没有显著程度的“超国民待遇”措施，那么，引进外资的政策目标当时便很难实现。同样的道理，在国内经济环境已经逐步改善的背景下，外资企业或外商投资活动受到的各种有形或无形“非国民待遇”已经渐渐减少时，继续给予它们“超国民待遇”就不再那么必要了。这应当被认为是能够体现科学发展观或科学分析方法的思路。
第三，反垄断原则应当成为对待外资行业进入的首要原则，尤其是在涉及外资并购行为时。前面已经指出，外资在国内市场并购行为的增多实际上反映了国内经济发展进入到一个新阶段，并从总体上有助于国内经济结构调整和经济效率提高。但是，外资企业与国内企业一样都天然有着通过并购走向行业垄断的倾向，而且在一些具体行业中这种倾向有可能演变为现实或接近现实的局面。因此，赋有维护市场经济公平有序竞争使命的政府应当坚持反垄断原则，在审视内外企业并购行为时，以垄断倾向和现实可能性作为评判标准。这种实践已在世界上绝大多数工业化国家流行，中国经济政策发展的方向也应当如此。因为这才是最符合国民经济利益和政策公正性的实践，也符合世界贸易组织所倡导的“国民待遇”精神。
第四，允许区域待遇差别，尤其鼓励中西部地区保留甚至出台新的引进外资优惠措施。东部地区相比中西部地区，不仅有着许多自然优势，而且在基础设施和人才构成等方面也有许多优势。如果说外资进入中国市场日益不再需要依赖优惠政策待遇，那么，这种情况主要适用于东部地区。就中西部地区而言，吸引外资流入的条件(硬件和软件各个方面)目前都有许多不足之处。这是国内经济区域发展相对不平衡的一个表现，在世界上其他国家也有着或有过类似情况。例如，欧洲就有意大利的南部地区及联合王国的威尔士地区和北爱尔兰地区等。吸引外资是推动相对后进地区经济发展的一个重要手段。为此目的，中央政府和有关地方政府都可以考虑在全国性政策之外对流向后进地区的外资以一些特别的优惠政策，以弥补现有经济条件或自然条件不足而形成的对外资流入的制约作用。这种做法，不违背公平性原则，是促进国民经济平衡的一个重要有效方式。
在实践中，也许可以考虑的一个具体办法是，在东部地区取消一些现行优惠政策待遇时，可以让中西部保留或者进行有保留的调整。