林木采伐管理制度应用探析
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摘要:林木采伐管理制度对森林资源保护与开发起着至关重要的作用，科学合理的林木采伐管理制度，不仅能避免破坏森林资源的行为发生，还能促进森林资源的可持续发展。新《中华人民共和国森林法》正式实施以来，对林木采伐管理规定进行了相应的调整。本文结合已公布的法律、法规等规定，从零星林木、农田防护林、护路林、护岸护堤林、城镇林木、退耕还林地林木、古树名木、珍贵树木、征占用林地林木等方面对新修订的林木采伐管理制度进行了分析，总结了存在的问题，以期为基层林业工作实践提供参考。
关键词:林木采伐管理；林地；非林地；审批权限；适用范围
《中华人民共和国森林法》（2020版）（以下简称新法）自2020年7月1日实施以来，进行了多方面的修订[1]，本次也修订了林木采伐许可管理制度。已有的研究主要是对我国林木采伐许可制度的发展、采伐管理制度中存在的问题、国内外林木采伐管理制度的异同等方面进行分析和研究[2]。本文主要以国内已有的林木采伐管理政策文件和新法林木采伐内容为基础，从地类划分、林木采伐管理等方面分析了审批流程、审批权限的划分，明确审批机关，分析存在的问题，以期为更好地进行采伐管理提供便利。
1两类林地的划分
在森林经营方面，新法本次修订的主要方向是严格贯彻分类经营管理制度[3]。在采伐管理制度方面，本次修订的主要方向是两类林地分类管理制度，对林业部门管理的林地（即林地）实施严格的采伐管理，对非林业部门管理的林地（即非林地）逐步放活采伐管理。对比来看，旧的《中华人民共和国森林法》（2009版）（以下简称旧法）规定了采伐林木必须办理采伐许可证，这一强制性规定指出，采伐林木必须办理采伐证。新法规定，采伐林地上的林木应当申请采伐许可证[4]。这一改变在加强林地林木采伐管理的同时，也科学放活非林地林木的采伐。这为林业的更好发展提供了法律保障。
2林木采伐管理
2.1零星林木的采伐。新法规定了农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木归个人所有，城镇居民在自有房屋的庭院内种植的林木归个人所有。这一规定明确了自留地、房前屋后林木的所有权归属，为农村居民自留地和房前屋后林木所有权的取得提供了有力保障。同时，新法规定农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木，不需要申请采伐许可证。这部分林木多为非林地林木，是林农种植的薪炭柴、自用材，与人们的生活密切相关。从方便群众生活的角度出发，放开这部分林木采伐管理，能激活林农植树造林的积极性，可有效提高房前屋后、自留地土地的利用率，保证自用材的供给。2.2农田防护林的采伐。农田防护林在自然生长达到一定的树龄后，其生态防护功能会逐步退化，因而要根据实际生长情况，合理有序地进行采伐更新管理。已有的法律法规对采伐限额的管理、采伐更新标准、采伐许可证的管理、采伐更新等都做出了明确的规定。这些规定对规范农田防护林的更新采伐提供了保障。2.3护路林的采伐。对于护路林的更新采伐，已有法律法规指出，护路林的采伐应当严格执行采伐限额管理有关规定。由公路部门组织营造、管护，权属属于路政部门的护路林，其更新采伐由公路主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证；非公路主管部门组织营造、管护，林木权属不属于路政单位，其不是公路用地上的护路林，更新采伐由林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。2.4护岸护堤林的采伐。针对护岸护堤林的更新采伐，已有法律法规指出，河道、湖泊管理机构营造和管理的，采伐应当按照《中华人民共和国防洪法》规定，在征得河道、湖泊管理机构同意后，办理采伐许可手续。但是，采伐集体经济组织营造和管理的、不属于河道湖泊管理机构营造和管理的护岸护提林木，不适用《中华人民共和国防洪法》第二十五条相关规定，应当按照《中华人民共和国森林法》规定，办理采伐许可证。2.5城镇林木的采伐。城镇林木的更新采伐应当按照《城市绿化条例》规定的经营单位进行管理。同时，城镇林木的更新采伐应按照规定，必须经城市人民政府城市绿化行政主管部门批准，并按照国家有关规定补植树木或者采取其他补救措施。2.6退耕还林地林木采伐。退耕还林地在实施退耕还林、享受退耕还林补助后，其耕地属性依法转变为林地，并依法履行土地用途变更手续，发放林权证，同时退耕还林者享有退耕还林地的林木所有权。在采伐管理方面，退耕还林地可以依法申请采伐，但应满足以下几个条件：一是退耕还林地必须在原政策补助期满后申请采伐，在享受政策期间的退耕还林地不能申请采伐；二是应满足相应的技术规程，控制单次采伐面积和采伐强度，制定严格的采伐作业设计方案；三是采伐后要及时更新造林，应当在采伐当年或者次年完成更新造林工作；四是在采伐过程中应明确申请采伐的原因，做好政策宣传，防止采伐后借机复耕复垦的行为发生，避免破坏退耕还林成果。2.7古树名木的采伐。针对国家保护古树名木和珍贵树木，禁止破坏古树名木和珍贵树木及其生存的自然环境。已有的法律法规规定，古树名木的保护是不区分原生地天然生长还是人工种植的，二者都应严格保护，禁止破坏，不得随意移栽砍伐，即便是已经死亡的古树名木，也应当依法办理林木采伐手续，并查明死亡原因，做好档案记录。同时，有关规定还指出，生长在私人宅院、房前屋后的古树名木和珍贵树木也要做好保护宣传，不应按照一般树木管理，应按照珍贵树木进行管理，认真保护，防止古树名木被随意破坏、采伐。2.8珍贵树木的采伐。珍贵树木应该认真保护、严格管理，未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。对管理不到位、存在违法行为的，应当依法查处。在采伐管理方面，珍贵树木与古树名木的管理不同，列入《国家重点保护野生植物名录》[5]，但属于人工培育的树木，可按照一般树木进行采伐利用管理。采伐、采集列入《国家珍贵树种名录》[6]国家一级保护野生植物中的树木时，除应当依法办理国家重点保护野生植物采集证外，还需要凭国家重点保护野生植物采集证依法申请办理林木采伐许可证。在审批管理方面，珍贵树木与普通树木采伐许可证的办理也有所不同，如云南省规定禁止任何单位和个人采伐珍贵树种，挖取珍贵树种树根，采集其枝叶、果实、种子，剔剥其活树皮。因科研、教学、人工培育种植、国家建设项目和对外交流等特殊需要的，按照以下规定报批：国家一级珍贵树种，由云南省林业行政主管部门报国家林业行政主管部门批准；国家二级和本省珍贵树种，由云南省林业行政主管部门批准。2.9征占用林地的林木采伐。在基层实践中，林地的永久占用或临时占用，均改变了林地的现状和用途，林地和林地上的附着物作为一个整体，同时被改变，因而应该依法依规办理相应的手续，即林地占用手续和林木采伐手续。国家林业和草原局有关法律法规也规定，申请采伐占用征用重点公益林地的林木，如果已经获得使用林地审核同意书，并经国土资源管理部门批准占用征用土地的，县级以上人民政府林业主管部门依据国土资源部门批准占用征用土地的文件核发林木采伐许可证。云南省法律法规也规定，采伐被占用、征收、征用或者流转林地上林木的，应向所在地县级以上人民政府林业主管部门申请办理林木采伐许可证，未经批准不得采伐。
3存在的问题
3.1零星林木的界定。新法对零星林木的数量尚未做出明确界定。非林地上个人所有、具有一定数量的林木采伐管理无法确定，对于这一问题现阶段的基层实践主要存在2种不同观点。第一种观点：一是新法已经对不需要办理采伐证的情形做出了明确说明，对具有主管部门的非林地林木采伐管理也进行了说明，除此之外的采伐应该严格纳入林木采伐管理；二是一定数量的采伐可能存在商品易行为，在取消木材运输许可制度的情况下，林木采伐许可证成为木材的唯一合法凭证。因此，将采伐数量超过零星林木限定的上述非林地上个人所有的林木采伐纳入采伐限额管理，并依法办理采伐证具有必要性。第二种观点：应该按照本次新法修改的主要意图和“放管服”改革精神，放开非林地林木采伐的管理，由市场调节，逐步与市场需求对接，由经营者自主经营、自主采伐，对于非林地林木采伐，无须办理林木采伐许可证，且不纳入限额管理。总的来说，围绕上述问题，现阶段基层存在的2种不同看法，亟须有关部门作出法律解释，这与基层执法过程中合法与非法、罪与非罪的认定等密切相关，对于基层执法是一个非常重要的问题[7]。3.2非林地特殊用途林木采伐管理。新法规定，非林地上的农田防护林、防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐，由有关主管部门按照有关规定管理。本条款的先决条件是针对非林地，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证，但对比有关部门已有的法律法规，其也存在着一些不契合的情况。旧法中有关部门采伐的规定主要是从主管单位出发作出规定，对两类林地的划分并不突出。对农田防护林、防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐主要以“谁管理，谁审批”的原则办理审批手续，并纳入采伐限额管理。但是，新法主要从林地和非林地的角度出发做出规定，突出了两类林地的划分。已有的法律法规指出，非林业用地上的林木采伐不需要办理采伐证，不纳入采伐限额管理，林业用地上的林木继续实行采伐限额管理。云南省在“十三五”期间采伐限额管理工作通知中也指出，采伐非林地上的林木和经依法批准占用征收林地上的林木不纳入采伐限额管理；同时也指出，铁路、路政、农垦等部门森林资源纳入所在县（市、区）进行编限的，由有关主管部门依照有关规定审核同意后向资源所在地林业主管部门提出采伐申请，并在下达限额内依法办理采伐许可证。可以看出，二者在是否纳入限额管理方面存在一定的矛盾，这主要是旧法在制定理念和新法的理念已经有所不同。因此，在现阶段的基层林业执法过程中，执法人员对有关部门旧法进行参考的同时，有关部门也应当对涉及林木采伐的相关条款进行修订、更新，使其更好地与新法相协调。
4结语
我国作为一个森林资源数量有限的国家，林木采伐许可管理制度可对有关林木采伐许可证的申请主体、范围、审核、监督管理等一系列内容进行规范，严格控制林木采伐量，保证林木有序采伐、持续更新，使林木资源得到永续利用。林木采伐管理制度在林业经济发展和环境保护方面都发挥了重要的作用。本文结合已有法律政策对林木采伐许可管理制度进行了分析，同时从林木采伐许可证审批机关角度出发，对林地与非林地采伐管理中存在的问题进行分析，可更好地帮助基层林业工作者理解禁止采伐、按照许可证采伐、无须许可证采伐的情况。
参考文献
[1]马瑞杰.新《中华人民共和国森林法》探析[J].现代农业科技，2020（12）：163-164.
[2]周兆林.论我国林木采伐许可证制度的改革[D].武汉：华中科技大学，2016.
[3]国家林业和草原办公室.实行分类经营管理实现森林资源永续利用—新森林法解读（三）[J].浙江林业，2020（8）：22.
[4]国家林业和草原办公室.完善林木采伐制度深入推进“放管服”改革—新森林法解读（六）[J].浙江林业，2020（9）：13.
[5]唐宇，高华，谢玉利.新版《国家重点保护野生动物名录》正式公布北京14种陆生野生动物被列入“国家一级”[J].绿化与生活，2021（3）：33-34.
[6]张玉山.国家珍贵树种名录[J].大自然，1993（1）：39-41.
[7]王志宏.关于采伐非林业用地上的林木如何定性的思考[J].森林公安，2015（6）：38-39.
作者:辛亚龙 瞿绍宏 董章宏 曾靖雯 单位:1.玉溪市江川区林业和草原局 2.西南林业大学 3.澄江市抚仙湖国家湿地公园保护管理中心