地方政府绩效评估组织模式的交易成本分析

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摘要：绩效评估是推进地方政府效能提升的重要工具。任何政府绩效评估活动都需要评估活动安排者、评价者和监控者的存在，由于上述三者具体承担主体的不同，从而形成了不同类型的绩效评估组织模式。以交易成本理论为基础，试图从协调成本、信息成本和监控成本方面对当前地方政府绩效评估的典型组织模式进行分析。

关键词：地方政府；绩效评估；组织模式；交易成本

中图分类号：D035.5　文献标识码：A　文章编号：1000－2731(2012)02－0098－05

政府绩效评估是以绩效衡量与改进为核心的政府管理过程，它包括绩效评估组织设计与安排、绩效评估运作和衡量、绩效评估监控与结果反馈等环节。相应的，任何环节绩效评估都离不开相应主体，绩效评估活动安排者、具体评价者、评估监控者成为政府绩效评估活动得以顺利展开的主体性要素。由于上述三类主体的构成、角色以及功能不同，形成了不同类型的政府绩效评估组织模式，并对政府绩效评估过程及结果产生不同的影响。本文将运用交易成本理论对地方政府绩效评估组织模式进行比较分析，以期对地方政府绩效评估模式选择提供有益的思考与借鉴。

一、交易成本理论及其适用性分析

(一)交易成本理论在公共管理领域的引入

交易成本概念正式提出源于科斯(R.H.Coase)1937年的经典论文《企业的性质》，他认为市场经济并不是“无摩擦的”，市场运行中存在着交易成本，这种成本就是利用经济制度的成本，即利用市场价格机制的成本。由于内化市场交易成本的需要，企业组织才得以产生，即降低市场交易成本是企业得以存在的直接原因。此后，威廉姆森(O.E.William－son)拓展了交易成本的研究视野，将交易成本分解为事前交易成本(包括签约、谈判、保障契约等成本)和事后交易成本(包括适应性成本、讨价还价成本、建构及营运成本、约束成本)，细化了对交易成本的研究。80年代以来，交易成本理论的运用得到了进一步延伸。诺斯运用交易成本理论对制度绩效与制度变迁问题进行了阐释。其后“新制度经济学家们将交易费用的概念应用于广泛的领域，如关系、寻租活动、企业内部考核、外部性问题、纯粹市场与层级组织之间的各种类型的经济组织形态、经济史甚至政治制度等”，实践证明，“不论是经济关系还是其他关系，只要它表现为，或者可以表述为签约的问题，就都能根据交易成本经济学的概念做出评价”。

在公共管理领域，政府管理也是充满选择的过程。传统意义上，人们将政府理解为不偏不倚的“仁慈人”，由政府作为公共管理的唯一主体提供公共产品成为必然选择，因此，传统公共行政隐含着对公共管理过程交易成本的忽视。然而，20世纪70年代以来，以布坎南(J.M.Buchanan)为代表的公共选择学派将“经济人”假设和复杂交易范式引入对政府领域的研究中，指出政府也是追求自身利益最大化的“经济人”，有维护和实现自身利益的内在动机。因此，政府不应成为公共管理的唯一主体。事实上，政府管理活动也体现为对政府管理模式的选择过程，其中各种管理模式之间也存在着交易成本问题，选择能降低交易成本的管理策略成为百年公共管理发展的不懈追求。只不过与市场交易活动相比，政府公共管理过程是更为复杂的交易过程，它所面对的是具有特殊身份的“公民”而不是一般的“顾客”，它所面对的“市场”环境更具有复杂性、多变性和政治性，尽管如此，“政治市场和政治交易的概念已经被普遍接受”交易成本已成为分析政府治理的重要工具。

(二)政府绩效评估组织模式选择体现为一种交易活动

任何绩效评估都离不开主体参与，从而形成不同类型的评估组织模式。所谓绩效评估组织模式是为实现一定的评估目标，评估过程中不同参与主体相互协作而形成的权责体系。绩效评估组织模式与绩效评估过程相伴生，是绩效评估活动的组织载体。从评估过程角度，政府绩效评估主要包括绩效评估规划与安排、绩效评估实施、绩效评估监控三个主要环节，相应的存在评估活动安排者、具体评价者和评估活动监控者三类主体。

在绩效评估组织模式中，绩效评估安排者即绩效评估规划与设计阶段的主体，其主要职责在于厘定评估目标、明确评估标准、制定评估制度、规划评估流程和实施步骤等。绩效评价者是直接参与对政府绩效进行衡量的组织或公众，其使命在于依据绩效评估指标体系，客观、公正的评估政府工作。另外，在整个评估活动过程中还有绩效评估监控者，其功能在于监督政府绩效评估工作，规范绩效评估流程，确保绩效评估结果的有效性等。正是由于绩效评估中组织者、评价者以及监控者的存在以及相互间权限分配构成了绩效评估的组织模式。理论上，在绩效评估活动中，评估安排者、具体评价者、评估监控者可由政府官僚、社会公众和“第三方”机构(或专家)来分别承担，由于不同主体在绩效评估各环节介入的不同，地方政府绩效评估可能形成不同类型的组织模式(如下图)。

政府绩效评估活动离不开主体的参与，不同环节评估主体的参与是绩效评估得以顺利展开的前提和基础。从组织角度而言，绩效评估本身体现为绩效评估组织模式的选择和运行过程。任何有效的绩效评估活动均以对政府绩效信息的客观甄别与分析为基础，然而，政府、公众、第三方在角色、认知、利益、信息等方面存在显著差异，不仅使不同类型政府绩效评估的交易成本不同，而且对绩效评估结果也会产生一定的影响，因此，有必要运用交易成本理论对不同类型地方政府绩效评估组织模式进行比较分析。

二、地方政府绩效评估的典型组织模式

基于上述分析，地方政府绩效评估组织模式可能存在诸多类型。限于篇幅关系，本文将着重以评价权的设置与归属作为主要标准，分析当前地方政府绩效评估的三种典型模式。

(一)目标责任制考核

目标责任制考核肇始于20世纪80年代，其最初的设计思想源于“目标管理”。目标管理的基本特点是在组织内部，通过将官僚科层组织总目标层层分解并落实到各工作岗位，到年终时比对各工作岗位目标完成情况以评定下属的工作绩效。90年代以后，目标管理思想被引入政府管理领域，并在政府管理实践中逐渐发展为目标责任制考核。

当前，多数地方政府都在实施目标责任制考核。以江苏省南通市为例，为开展目标责任制考核，市政府专门设立年度综合考评工作小组，下设组织审核组、考核组和监督组。审核组负责对部门提交材料的真实性和准确性进行审核，重点审核部门争先创优成果及部门重点工作目标实施结果。考核组负责对部门职能目标、机关作风建设共性目标实施情况综合评定打分。考评打分采取集中封闭的方式进行。监督组对年终集中考评工作进行全过程监督，负责年度考核中举报投诉的查处及考核、审核结果复核工作。在年终经过部门自查、领导评鉴、社会评议后，根据考核及评议结果，确定对被考核部门的奖惩。

目标责任制考核主要依靠目标管理和绩效管理

提高政府行政能力，通过对目标的提出、形成、下达、分解，执行过程的督查、监控、分析，目标实绩的考核、评估，目标绩效结果的评价、反馈，实行全过程、系统化管理。尽管目标责任制考核工作渐趋优化，例如将环境保护、就业等民生性指标引入绩效评估体系，上级政府开始聘请部分专家对下级政府部门指标完成情况进行综合评估。总体上，目标责任制考核主要体现为官僚组织内部上级政府对下级政府进行的考核，其绩效考核安排者、评价者和绩效监控者都主要由官僚组织机构组成，其主要任务在于考察上级任务的完成情况，是典型的自我组织、自我管理、自我评估的内部政府绩效评估组织模式。

(二)公众满意度评估

长期以来，我国地方政府绩效评估都是一种“自上而下”的内部评估模式，政府及其内部相关部门在评估活动中居于主导地位，而社会公众作为重要的评估者往往受到忽视。正如有学者所指出的，“从评价的参与者来看，政府绩效评估存在评价主体缺位的误区。”许多地方政府绩效评估主体仅限于政府内部，“缺乏代表机关或权力、立法机关和社会部门的评估与控制，存在单向性和不平衡性”。

近年来，随着服务型政府建设的深入，人们认识到，政府作为公共权力的维护者，其工作绩效必须以服务为导向，以公民为本位。这一理念的强化不仅体现在政府绩效评估价值取向的重塑方面，也体现在绩效评估的公民参与方面。以南京市“万人评估政府”为例，从2001年起，为增强政府的回应性，打造人民满意政府，南京市开展了万人群众评议机关活动，具体评估者除包括政府主要领导、人大代表、党代会代表、普通公务员等，还随机抽取了约4500名基层社区群众参与对政府的绩效评估。在评估结束后，南京市根据考核结果，对末位领导班子作出相应处理。考核排序结果在一定范围内公布，并向被评议部门反馈。

南京市“万人评估政府”模式是政府组织，公众参与绩效评估实践的典型代表。该模式最大的特色就是一改昔日官僚组织内部自我封闭式评价，将公共产品和公共服务的享用者――民众纳入到正式的绩效评价机制当中。公众是政府权力的本源，政府是公共权力的受托人，通过引入公众的效用评估，不仅能真实了解公众的偏好，明确改进方向，而且公众满意度评估作为政府与公众进行政治沟通和交流的桥梁，可以使公众了解政府行政过程，增强了公众对社会政治生活的参与感，有助于提升政府的合法性。

(三)专业“第三方”绩效评估

由于公众认知差异及其有限理性的存在，很可能导致绩效评估结果“失真”，由独立“第三方”专业机构进行政府绩效评估成为一种新的绩效评估组织模式。第三方评估是一种有别于政府内部评估的独立评估模式，它是由独立于被评政府及其机构的社会机构组织实施的政府绩效评价制度。第三方政府绩效评估的典型代表，如2004年兰州大学中国地方政府绩效评价中心对甘肃省所辖市(州)政府和所属部门所进行的政府绩效评估实践，“它开创了第三方评价政府绩效的先河，形成了中国地方政府绩效评价的‘甘肃模式’”。在“甘肃模式”中，除了甘肃省政府成立评议政府部门活动领导小组，负责评价活动的领导与协调外，在整个评估过程中，充分体现了“第三方”专业评估组织的价值。“整个评议活动的实施均由兰州大学中国地方政府绩效评价中心课题组完成，包括绩效评价方案的制定及优化，指标体系的设计与选择，调查问卷的设计、印制、发放、回收，评价数据和信息的处理，评价结果的等。”

“第三方”绩效评估最主要的特点就在于“第三方”专业机构的独立性，评估过程的公开透明性和结果的客观、公正性。由于内部评估是由政府本身组织实施的，真正做到无偏公正是有困难的，因而评估结果难以实现令社会公众信服的效果。在“第三方”绩效评估过程中，“第三方”组织凭借其所拥有的自主性，加之其依托科研院所的专业性优势，使评估活动能够避免偏见的影响，保证了评估结果的客观和公正。从根本上讲，“第三方”绩效评估是政府管理创新的重要部分，具有现代社会治理的特征。实践证明，独立“第三方”绩效评估作为政府内部评估的必要补充，不仅完善了地方政府绩效评估体系，而且在改善政府形象，促进社会治理结构转型方面具有重要作用。

三、三种地方政府绩效评估组织模式的交易成本分析

由于绩效评估中安排者、具体评价者和监控者的不同，绩效评估组织模式不同，相应的绩效评估交易成本也有所不同。一般而言，交易成本可划分为协调成本、信息成本和监控成本三类，以下本文将基于上述三类交易成本，对地方政府绩效评估典型模式进行分析。

(一)协调成本

协调是人类劳动分工的必然产物。特别是随着现代社会分工和专业化的发展，社会组织规模的扩张，使得协调成本愈发成为组织管理中一种不可忽视的成本要素。在政府绩效评估的组织实施中，由于不同阶段多主体间的分工与合作，必然产生相应的协调成本。这种协调成本受诸多因素影响。一是组织模式中不同环节主体是否具有一致性，即绩效评估安排者、具体评估者和监控者是否由同一主体而承担，即是由上级政府承担，或分别由不同主体承担；二是协调过程参与者的数量。无论是政府、公众还是第三方其在保障、维护和实现公共利益方面具有共性，然而由于所处的地位、认知、信息的差异使其对政府绩效的理解很可能存在差异，多主体的介入虽能有助于形成绩效共识，但随着参与人数的增加，绩效评估活动所需的协调成本也会不断上升。另外，协调方式和协调主体的能力也成为影响协调成本的重要因素。

政府内部的目标责任制考核，是在总目标分解基础上，由上级政府对下级目标完成情况进行的考核。在目标责任制考核中，上级政府及其所成立的考核组是绩效评估规划、评价和监控的最重要的主体，尽管随着政府绩效评估的社会化，部分环节会引入专家参与，如在绩效评估规划环节邀请高校及相关专家协助设计绩效评估指标体系和操作说明，但从整个评估流程而言，自上而下的“内部趋向”仍是目标责任制考核的主要特征。在该模式中，尽管政府组织的政治行为会因官僚组织的层级性和制度化而产生不可避免的协调成本，但由于官僚制所强调的下级对上级的绝对服从，在一定程度上保证了统一指挥和行动一致，使其协调成本会相对较低。“第三方”专业机构如“兰州实验”，它是在兰州市政府统一领导之下，由作为独立第三方的兰州大学全程参与管理的外部评估，从绩效评估方案设计、评估组织和评估过程分析与监控均由兰州大学具体负责，相比政府内部评估而言，为保障政府绩效评估活动开展，它需要获得被评估单位更多的支持与认可，因此与被评估单位进行较为频繁的沟通和协调成为必然，相比之下，“第三方”评估中至少存在作为评估具体组织者――兰州大学与被评价者――省政府职能部门的协作，因而该种模式的协调成本会比源自于政府内部的目标责任制考核略高。对于社会大众共同参与的满意度评估，其中的评估安排者或由

政府出面或由独立第三方承担，总体而言，因为评估过程参与人数较多，绩效评估过程的沟通协调难度会进一步增加，这是一种协调成本较高的组织模式。

(二)信息成本

掌握全面而有效的信息是政府绩效评估的关键。事实上，政府绩效评估就是对所取得的政府绩效信息的搜集、整理、汇总与衡量。在政府绩效评估中，任何个人和组织都很难做到对政府绩效信息的完全占有，即使可以，也存在着在信息搜集、整理、加工和运用等过程中的成本问题。因此，信息成本是交易成本的重要组成部分，某种程度上正是由于信息成本的存在，交易成本理论才不断得以发展和完善。

在我国政府绩效评估过程中，大约80％的有用信息都为政府掌握，由于缺乏统一的法律规定，这些信息都被政府垄断而无法发挥应有的作用。这不仅导致政府社会管理的低效率，而且还影响了政府绩效评估工作的展开。目标责任制考核主要体现为上级政府对下级政府的内部评估，由于下级政府及其机构也是“经济人”，具有实现自身利益最大化的动机，因此，它存在一种“报喜不报忧”的政绩冲动，导致下级政府存在制造虚假信息和隐瞒不当信息现象，虽然上级政府对下级政府绩效信息鉴别能力是有限的，但作为一种基于目标分解而进行的绩效评估，上级政府能够较为迅速的评判其目标完成程度，它是信息搜集成本较低的一种绩效评估组织模式。随着公民社会兴起，公众满意度评估成为一种体现“公民本位”的新型政府绩效评估制度。它是建立在公民广泛参与和充分掌握政府绩效信息基础上的。然而，政府本身是一个科层组织，官僚组织的封闭性与僵化性，使得官僚组织与公众之间存在“天然隔阂”，导致“组织信息的绝大部分被滞留于各级官僚之手，公众只了解局部的有限信息，甚至不了解信息。”在政务公开尚处于起步阶段背景下，由于公众缺乏对政府具体运作过程的了解，公众往往依赖自身的主观判断，推测政府绩效，加之公众评估知识和评估能力参差不齐，导致公众满意度评估模式的信息成本较高，且容易出现政府绩效评估结果“失真”。在“第三方评估”模式中，“第三方”专业机构与被评估的政府部门之间因信息不对称而导致的信息成本同样存在，相对而言，第三方机构例如高校能凭借其专业化知识和与政府的特殊关系一定程度上增强信息的有效性，降低因信息不对称而形成的较高信息成本。

(三)监控成本

绩效评估监管是政府绩效评估有序开展的调节器。尽管作为被评估的政府组织应以公共利益为导向，向公众提供有效的绩效信息，但作为“经济人”的政府也存在着隐瞒真实绩效信息，违背“委托人”即社会公众利益的可能，所以，加强政府绩效评估的监控就成为推进绩效评估制度建设的重要内容。一般而言，监控成本高低不仅与监控主体地位有关，而且“监督成本的递增或者递减往往与监督主体获取正确而完备的信息能力有关。”监控主体掌握被评估者信息的数量越多，获取信息渠道越通畅，绩效评估监控成本越低，监控效果越明显。

在目标责任制考核中，政府绩效评估是上级通过对下级目标落实状况来评价下级政府工作绩效。该项评估目标明确且完成情况可验证性较强，使得其监控成本较低，另外在该项评估中，政府评估安排者往往就是政府评估监管者，作为被评估对象上级部门，他们有较强的权威监督地方政府绩效评价过程，从而能促使被评估单位形成较强的自我约束。对于公民满意度评估，它凸显了新闻媒体、社会团体特别是社会公众对政府绩效评价的影响。公民广泛参与对政府绩效的监管，客观要求地方政府绩效管理过程必须充分体现公共利益，如果有损害公共利益的事情发生，就必然受到公众的质疑。公民满意度评估模式能够从官僚系统外部形成对政府绩效评价的压力，体现了公民在绩效评估中的话语权。通过满意度评估，它为政府绩效改进提供动力，是较为有效的政府绩效评估监控模式。同样，“第三方”评估作为外部专业化的评估模式，也能对政府绩效评估产生一定压力和影响，尽管该评估中可能需要测评公众的意愿和满意度，但由于其专业化的评估设计，确保了政府绩效评估监控有效性的实现。