对地方防震减灾行政管理工作的思考

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防震减灾工作是全社会的一项系统工程，科技含量高，工作面广量大，涉及到社会的方方面面，特别是1998年3月1日《中华人民共和国防震减灾法》正式实施后，如何认真落实《防震减灾法》的规定，最大限度减轻地震(自然)灾害，保障人民生命财产安全、社会稳定和经济的可持续发展，是摆在地方防震减灾行政管理部门面前的一个重大课题。

1建立健全地方地震工作机构，完善防震减灾管理体制

防震减灾管理体制是指政府、专业部门、企事业单位、社会组织及其他防震管理主体所构成的管理体系与制度，以及它们的运作。它包括两方面的内容:其一是静态方面，即减灾管理的制度、规范、法律、法规;其二是指动态方面，即管理机制的运作，管理制度及规范发挥它的调适与控制作用，管理职能的实现。

随着《防震减灾法》、《地震预报条例》等一系列法律法规的出台，我国的防震减灾行政管理工作已步入法制化的轨道。但是，制定与《防震减灾法》相配套的地方性行政法规和政府规章仍是十分必要的，这是因为法律、法规的生命就在于执行与实施。由于我国区域性的差异，国家的法律、法规对有些问题只能作原则性的规定，需要与地方实际情况相结合。地方防震减灾条例就是以国家大法为依法，根据本行政区域的具体情况和社会实际需要制定的具有法律效力的规范性文件。所以，地方防震减灾条例是防震减灾法与地方实际情况相结合的产物，从而构成了地方立法依据的完整性，充分调动和发挥中央和地方两个积极性，调整地方关系，解决地方问题，更有利于防震减灾法的贯彻执行与补充，使法律、法规在一定区域内得以有效实施。

最近的10年，我国发生了多次重大自然(地震)灾害、每年因灾害造成的直接经济损失相当于当年国民生产总值的3%-6%，自然灾害已经成为制约我国国民经济和社会发展的重要因素。1999年，发生在土耳其、台湾的地震灾害造成的危害之烈、人员伤亡和财产损失之巨、社会影响之大令人震掠。作为现代社会管理主体的政府，责无旁贷的做好防震减灾工作。因此。以预防、减灾为核心内容的灾害管理不仅成为政府管理的战略任务，而且成为政府日常工作的重要组成部分。因此，根据总书记"坚持经济建设同减灾一起抓的思想，把减灾纳入国民经济与社会发展的总体规划中"的指导方针和"坚持以预防为主，防灾、抗灾、救灾相结合的减灾方针，调动一切积极因素合理配置资源，处理好减灾与人口资源，环境的关系，加强国家对自然灾害的管理工作，不断提高综合减灾水平"的重要指示精神，各级政府应当对防震减灾工作给予高度重视，深刻认识到地震灾害对地区经济和社会发展的危害，建立健全地震工作机构，使地震工作机构与本地区防震减灾工作的要求相适应，本着对人民，对地区经济发展高度负责的精神，切实把广大人民群众的生命财产安全放在首要位置。各级地震工作机构也应当以这次政府机构改革为契机，紧紧围绕为地区社会经济发展提供服务，努力提高业务素质，认真做好对外对内的宣传工作，在解决深层次矛盾上下功夫，针对本地区的特点，争取为进一步做好防震减灾工作奠定坚实的基础，从组织上、队伍上保证防震减灾事业的发展。

2预防为主，防救结合，综合防御，切实做好灾前防御

每当我们对国内外大地震灾害事件进行现场考察、对灾害现象进行分析对比研究和总结大地震灾害的经验教训时，都给我们许多启迪。通过这些地震事件可以探讨一些值得重视和有价值的东西。

1985年墨西哥地震、1995年日本阪神地震、1998年台湾海峡地震和1999年土耳其地震等灾害事件所印证的正反两方面的事实，给我们揭示一个重要道理，即获得明显减灾效果的就是在灾害发生前，人们应具有高度的居安思危、防范忧患的意识，树立真正的预防为主的观念，认真实施以预防为主的方面，落实预防为主的各种措施，使工程建筑、社区、城市的防震抗震能力增强，成为真正达到抗震设防要求的安全城市。只有平时各项建设贯彻了预防为主的方针并真正按抗震设防要求落实了预防措施、对策，才是实现和解决国家、城市减灾难题的最有效的途径和道路。

树立预防第一或预防为主的思想，就是突破或转变一些陈旧观念和习惯势力。这些陈旧观念表现为;一是以"预防为主"之名，行 "灾后救援为主"之实，预防为主的方针没有落实。二是认为以预防为主，落实预防措施就必须要花大钱，其实落实预防措施所花的钱，与遭到地震袭击造成的损失，以及震后重建费用相比，其差的倍数何止千倍、万倍。三是我们一次次受害、一次次地总结教训，但每次灾后依然看不到思想上、行动上的根本变化。预防措施仍然停留在书面总结上。这个状况和做法一定要改变。

国内外大量的地震灾害事件说明，地震对建筑的破坏是造成人类生命财产损失的主要原因。因此，多震国家的科学家和政府在城市规划、城市建筑物和重要工程方面开展场址选址、场址土壤和岩石性质、场地地震地质构造环境和城市安全性、城市灾害、城市抗震设防及建筑用材、设计、施工等方面进行了科学研究和开发，并应用科技成果于城市建设中，尤其是建筑物上。在灾害发生之前，建设安全的城市，安全的建筑物，做好城市和建筑物的安全工作，这是达到防震减灾的最有效手段。这也是以预防为主，落实防御措施的实际步骤。

树立预防为主的思想，就是将我们以往灾后应急行动为主的做法，转变为灾前做好充分的防御措施，将想到的、计划中的、按规定应做的地震防御工作，在灾害发生前高质量完成。在灾害事件前严格按照防震减灾运作体系和各种信息网络，做好城市抗震设防和工程建筑抗震设防工作，并依法执行。

在灾前做好震后应急工作

所必须的各种准备工作，依法监理、监督验收，保证工程建筑的高质量。在抓好灾前各项防震减灾工作的同时，在遭到地震灾害袭击后迅速地投入到救灾工作中去。由于灾前做了防御，即使遭到地震袭击，其损失也会在预测限度之内，按照应急预案实施救灾，可收到更好的减灾效果。因此，真正做到预防为主，减灾目标的良性循环。人类在自然灾害前就会变被动受灾为主动防灾减灾，人类对自然灾害也不会再那么俱怕、那么悲观。3强化防震减灾宣传教育，增强公众防震减灾意识

各级地震工作机构要通过宣传教育和训练来增强公民的防震减灾意识，努力加强社会对地震灾害的应急准备工作，将公众防震减灾意识的提高和政府的防震减灾规划、计划紧密的结合起来，运用先进的科学技术手段来减轻地震灾害。

防震减灾教育与宣传的意义和作用在于：

第一，提高全民的防灾意识。人类越来越认识到应当与自然协调共处，并应用人类掌握的科学技术同灾害作斗争。人类对灾害的认识、防灾救灾的知识日益成为人类文明的重要组成部分。防灾与减灾意识和知识应成为衡量现代国家文明程度、文化水平程度的一个标准。防灾、减灾意识和知识的普及将大大提高民族文化素质和文明程度。

第二，使人们懂得地震灾害对我们生存条件的影响，人类的行为与致灾的关系，提高人们保护生态、环境，与自然和谐共处的自觉性。

第三，提高人民群众对地震灾害谣言的识别能力，使谣言不攻自破，确保社会秩序和人心的安定。

第四，提高民众与灾害作斗争的主动性、积极性。使人们可以根据地震科普知识捕捉震前征兆，以便及时进行灾前防御，灾时避险自救。提高人们对灾害的心理承受力、应变力和救灾技能，使人们在灾害面前处惊不乱，遇险不慌，最大限度地减少灾害损失。

第五，使人们有序、高效地实施紧急救灾抢险，特别是及时采取措施防止次生灾害和其他衍生灾害的发生。而不至于在突发性重大灾害面前不知所措、消极被动。

第六，动员全社会的力量采取全面的整体性的社会行动投入到防震减灾的宏伟事业中。防震减灾教育与宣传应有计划、有组织地进行，应考虑定期、定点及宣传普及的覆盖面，建立宣传网络。应针对不同的对象因材施教，选择不同的方式，实施防震减灾知识普及与宣传。如：增强防震减灾宣传教育的趣味性，选择群众喜闻乐见，生动活泼的形式吸引群众参与到防震减灾知识的科普活动中。真正使防震减灾教育与宣传深入人心，深入社会的每一层次，各个角落，提高全社会的防灾意识，化为全社会的防灾行动。

做好防震减灾工作还要做好针对政府官员、专业救灾抢险队伍、民众、军队、武警、公安干警的防震减灾的知识和技能培训。同时，为了锻炼人们的救灾抗灾能力;锻炼各专业救灾队伍的技能和实战能力；提高人们防止次生灾害的能力；提高救灾决策指挥的水平;训练各方面救灾力量的协调与配合能力;检验救灾预案及各项防灾措施的贯彻落实及效果，找出漏洞，总结经验，反馈与救灾预案的修正及各项救灾措施的进一步修正;提高全社会的减灾参与，适时适地的开展防震减灾演习。

4结合地区特点，认真做好地震灾害的可管性分析，制定和落实应急预案

我国地处世界最强大的环太平洋地震带与欧亚地震带之间，地质构造复杂，活动频繁，是世界上大陆地震最多的国家。我国的地震主要分布在五个地区:台湾省及其附近海域;西南地区:主要为、四川两部和云南中、西部;西北地区:主要在河西走廊、宁夏、天山南北两麓;华北地区，太行山两侧、汾渭河谷、京津地区、山东中部和渤海湾;东南沿海，广东、福建等地。所以可以将我国大致分为，中强震区和少震弱震区。

各个地区针对不同情况，认真做好地震灾害的可管性分析，是地区地震工作机构的重要工作。我国的地震大多数是构造地震，次多水库地震、矿震等诱发性地震。构造地震的震源大都发生在地面iokm以下，是由地壳的构造运动引起的。一般来说，就人类现有的科学水平与能力，既不能消灭，也不能削弱。虽然有些国家曾试用断裂注水等方法使地应力逐步释放，而企图达到削弱地震灾害源强度的目的，但这也仅是在研究过程之中，如若考虑到我国地震的多发性和经济技术能力，类似方法的实用性是很小的，基本上是不可管的。震源的能量是通过地震波的形式传播而进行破坏的，人为阻止地震波的传播也是很困难的，基本上也是不可管的。地震的承灾体主要是构筑物破坏，及其造成的人员伤亡、财产损坏和引起次生灾害，这些通过工程防震和其他措施是可以保护和减少损失的，具有一定的可管性。

地震是一种破坏力很大的自然灾害，除了地震直接引起的山崩、地裂，房倒屋塌，沙土液化，喷砂冒水之外，还会引起火灾、爆炸、毒气蔓延、水灾、滑坡、泥石流、瘟疫等次生灾害。由于地震所造成的社会秩序混乱、生产停滞、家庭破坏、生活困苦和人民心理的损害，往往会造成比地震直接损失更大的灾难。因此，根据不同地区的地质条件，地震周期、社会经济发展状况，制定切实可行的地震应急预案，是各级政府和地震工作机构的紧迫任务。通过对本地区地震灾害的预测与可管性分析，制定一个科学性、针对性的综合应急预案，形成一个切实可行、行之有效的救灾系统，是我们争取防震减灾胜利的必要条件。

综上所述，政府的领导和管理是做好地方防震减灾工作的核心与关键。只有真正实现行政管理与地震科学技术相结合，政府行为与公众参与相结合，才能最大限度的减轻地震灾害，建设一个社会稳定、经济发达、居住环境舒适安全的美好家园!