社区居民自治法律问题探析

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摘要：社区居民自治是行政权还权于民的一种方式，随着公民权利意识的不断增强，社区居民自治的可能性逐渐增大。但良好社区自治体制的构建，必须有较为完善的法律制度作为保障。本文从当前社区居民自治存在的问题出发，提出了社区居民自治法制化的一些建议。

关键词：社区 居民自治 法律保障

从民主政治建设原理来看，行政权具有扩张的特性，有必要对它加以限制，要制权、限权、还权、放权。在限制的同时还要发展群众的自治能力，在具备条件时，可以由人民通过自治解决的社会问题，政府就可以放权。但自治必须要有法律的约束和保障，否则也将引发新的社会问题。所以，在尝试社区居民自治的同时，一定要将相关的法律制度加以建立和健全。

一、推行社区居民自治的主要原因

我们为什们要搞社区居民自治？现在是否具备社区居民自治的条件呢？

（一）基层政府的职能过于庞杂，行政权覆盖范围太广，需要放权

行政权的扩张性导致政府的职能触角伸向了社会的各个领域，其直接后果就是基层政府及其派出机构——街道办事处人员和机构设置的庞杂。不仅财政负担加重了，同时出现了人浮于事的现象。在缩小政府职能、简政放权的主导思想下，应充分利用社区居民自治来解决居民社会生活中的一些问题。

（二）公民权利意识逐渐增强，可以在一些问题上实现自治

居民自治可以说是民利发展的产物。随着公民权利意识的增强，居民有时会对社区的不良现象发表意见，这都是对社区认同感的表现，具有了一定的居民自治的参与意识。

二、当前社区自治存在的主要问题

1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《城市居委会组织法》）已经对社区居民自治问题加以了规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它贯彻居民自治的原则，但目前居民自治出现了许多问题。

（一）社区行政化色彩严重，居民自治被忽略

从现在街道办事处的功能发挥上看，它仅仅是基层政府的传声筒，街道办事处的众多职能像传声筒一样传达给所辖社区，具体落实还是在社区完成的。“社区是个筐，什么都能装”。社区居委会本应是城市社区自治组织，但却成了隶属于街道办事处的“腿”，基层政府转移压力，将上级摊派下来的各项任务强制转嫁给社区居委会来完成，最终导致“上面千条线，下面一根针”的针尖落在了社区。社区工作人员疲于应付政府布置的各项任务，根本没有时间和精力去研究社区居民自治的问题，居民自治成了摆设。而大部分基层政府也将主要精力放在发展经济上，招商引资更是其重头戏，居民自治的发展问题却几乎被忽略，社区自治能力非常薄弱。

（二）居民参与社区事务民主管理的意识及能力还不足

居民参与是社区居民自治的内在动力，但居民社区活动的参与意识和归属感目前还较为淡薄。从主观方面看，社区居民自治的热情还不高，而且对于如何正确行使自己的民利也缺乏认识。从客观方面看，居民虽然生活在社区中，但与社区没有很直接的联系，工作靠单位，生活靠市场，服务靠公共服务部门来提供，且城市居民的流动性较强，使得社区自治活动的参与主体少且不稳定。

（三）社区基础设施不完备，活动经费短缺，影响居民自治功能的发挥

在我国，现有的社区大多数基础设施匮乏，难以实现其社会服务的功能。活动经费更是严重短缺，自身“造血”能力不强，对政府依赖较大，有的仅仅依靠政府每个月几百元的财政拨款。从创收的角度看，社区远远不如村民委员会，因城市土地归属于国家、而农村的自然资源大多归属于集体，因此，在经济来源方面，城市社区可利用资源较少，现在社区大多是通过社区房屋出租，获取一点收入。而有的社区连自己的办公用房都是租来的，面积狭小，办公尚且不够，活动更是难以开展，出租创收就更不可能了。这种条件的社区，其功能的发挥只能局限于一些政府事务的完成。

三、要为社区居民自治提供良好的法律保障

基层政府要避免全能政府，还权于民。同时，又要构建服务型政府，依法指导和帮助社区居民自治。这个所要依据的法，目前主要是《城市居委会组织法》和《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。《城市居委会组织法》显然已不能适应社区发展的需要，国家应该加快制定和完善相关的法律法规，对社区的性质、作用和职能，社区自治机构的产生和设置及各自的职责权限划分，社区自治的方式及运作机制，社区与居民、政府和其他社会组织的关系等做出明确的规定，以规范社区的建设与管理，规范相关各方的行为，为社区自治的健康发展提供制度上、法律上的保证。

我们一定要对社区居民自治问题加以法治化管理，避免出现在村民委员会自治中已经出现的问题。如，最为严重的就是民主暴力问题，即打着自治的幌子，而侵犯当事人（一般为少数人）的合法权益。像有的村子中势力大的家族办事较容易，而有的村民却在村民议定的合法前提下无法取得退耕还林补偿款或无法获得低保待遇。

（一）要明确自治范围

哪些问题可以自治，哪些不适于自治，必须要在确立自治之前加以考证。社区居民自治主要内容有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，我们不能单纯的为追求民主而民主，适合搞的我们就搞，不适合搞的一定要暂缓或不搞。

另外，根据《城市居委会组织法》，居民委员会接受政府有关部门的指导，协助人民政府或者它的派出机关开展一些工作，这就使现在的社区居委会承担了大量的政府事务，以至于群众都把社区居委会看成是政府组织而非居民自治组织。如果要运作居民自治，就应当控制这些政府事务的数量，在职能上严格划分。该基层政府去做的事情，就不要通过街道办事处推给社区居委会去做。从现状上看，很多地方基层政府工作人员的工作负荷并不重，而且即使深入自己政府辖区内的各个社区开展工作，所及范围也不会像农村那样分散。当把这部分政府事务剥离出去后，社区居委会就可以有更多的时间和精力投入到社区居民自治中，也不会再借口政府事务繁忙而忽略了自治事务的开展。

（二）建立对社区居委会工作人员的监督和责任追究机制

在当前尚未完全实现社区居民自治的情况下，作为街道办事处的“腿”，社区在履行一些职责时，就已经暴露出了许多问题。如，2012年安徽省黄山市歙县检察院查处的一起社区干部共同职务犯罪案件，这些人利用协助管理征地拆迁补偿的职务便利，多次采取虚报手段套取征地拆迁款。再如，有的社区工作人员利用办低保向当事人索要钱财，有的工作人员在发放独生子女费时冒领。目前，社区工作人员的待遇确实普遍偏低。在有的地区社区主任、副主任的补贴就是每月几百元，劳动保障等协理员的工资则更低，但由于劳动法的贯彻较好，社区工作人员的社会保险基本能够落实。如此低的待遇下，社区工作人员还要替政府各部门填表格、建档案、出具证明材料、代收发费用；并且基层政府各部门临时性的统计、调查、检查等任务也都通过街道办事处落实到居委会来执行；甚至有时社区工作人员为了工作，个人还要承担一些额外的费用，如往返相关部门办事的车费等。在这种情况下，极易出现工作人员利用手中的权限中饱私囊，尤其是在监管缺失的情况下更易发生。

所以，应当从刚开始搞居民自治时就应做到社区事务公开，加强居民对社区工作人员的民主监督和对相关负责人的责任追究制度建设。

（三）设立社区居民自治的制约机制，防止民利的滥用

自治，应当是人们自我意志的真实表达，实施自治的社会必须要达到和具备一定的条件。笔者认为自治并不是在任何时期、任何地区都可以搞的，自治的实现需要人们普遍具有一定的思想道德和文化知识水平。没有较高认识水准的自治，当事人只能是盲目的沉浸于自治权利的获得，却不会真正行使好自治权。在这里，自治会沦为少数社会精英玩弄权术的工具，而并不能真正实现自治。我们在村民自治中就已经看到很多村民很自豪自己有了自治权，但在具体实施自己的权利时，还是没能够真正实现自己意志的表达。找人代填选票，不秘密填写和投票，怎能在他那个熟人圈子中完全表达自己的真实意志？尤其是民利的滥用会导致民主的暴力，侵犯到少数人的合法权益。所以，有必要建立社区居民自治的监督制约机制。

各个国家在以自己的方式进行着社区管理时，逐渐认识到社区管理法治化、规范化的重要性，并努力通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系，为社区成员的民主参与提供制度保障。如，美国采用的是在法律与政策的框架下的社区自治模式，将政府行为与社区行为相对分离，并赋予了社区较高的自治权，政府要做好的就是财政支持与对社区服务机构、民间团体等的监管。

综上所述，要构建良好的社区自治体制，必须有较为完善的法律制度作为保障，中国的社区居民自治制度也一定会在法律的框架下日益走向成熟。