公用事业:市场―政府―社会的作用机制

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[摘要] 城市公用事业往往面临既要提高经济效率，又要改善社会福利的“马歇尔冲突”，市场和政府如何在公用事业发展中形成有效竞争模式是解决“马歇尔困境”的关键所在。本文以第三部门和有效竞争理论为基础，通过引入第三部门，构建“市场―政府―社会”框架下的作用模式，即MGT三方有效竞争模式，明确市场、政府和第三部门在此模式中各自的作用，并提出以转变政府职能、引入市场竞争机制、着力培育第三部门来促进城市公用事业的发展。

[关键词] 公用事业 有效竞争 作用机制

[中图分类号] F299.2 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）06-0070-05

[基金项目] 国家社会科学基金项目“城市公交事业深化改革与科学监管研究”（15XJY008）；成都市社会科学院2014年度院级科研项目。

[作者简介] 余梦秋（1980 ― ），女，四川成都人，成都市社会科学院，副研究员，经济学博士，研究方向：产业组织经济学；刘续棵（1984 ― ），四川眉山人，浙江大学公共管理学院，博士后，研究方向：产业经济学；曾鹦（1985 ― ），女，湖南邵阳人，成都市社会科学院，助理研究员，管理学博士，研究方向：管理科学与工程。

我国城市公用事业过去实行的是由政府直接投资、国有企业垄断经营的管理体制，在资源普遍短缺的时期曾发挥重要的历史作用，但其运行低效率、垄断优势的滥用以及扭曲的价格形成机制等弊端日益明显，严重影响了城市公用事业的快速发展。在没有对公用事业中公益性与经营性领域进行严格界定的情况下，将公用事业推向市场后势必导致城市公用事业国有资产流失、价格不合理上涨、产品和服务质量难以保障等等，从而损害公众的利益。本文借助第三部门的相关概念和理论分析，在建立“市场―政府―社会”（MGT）分析框架的基础上，根据我国实际情况，认为需要明确市场和政府各自应承担作用及其相互作用的机制，形成有效竞争模式，以弥补“市场失灵”或“政府失灵”，更好地为公众提供公共产品和服务。

一、公用事业MGT三方

有效竞争模式构建的理论基础

（一）第三部门参与公用事业发展的理论基础

“第三部门”的概念是由美国学者列维特于1973年提出的。他认为随着社会的发展，把社会组织简单地分为政府和企业两个部门已不能充分反映社会的现状。事实上，在政府与企业之间还存在并活跃着为数众多的第三类组织。这些社会组织从事着政府和企业“不愿做、做不好”的事，它们被称作第三部门。第三部门参与公用事业发展的理论基础主要是市场失灵论、政府失灵论等。

1. 市场失灵论。市场作为社会资源的配置方式，在现代经济生活中发挥了巨大的作用，但它具有先天不可克服的缺陷，特别是在公共物品的供给上。由于公共物品具有非排他性、不可分割性等特征，如果完全依靠市场机制提供公共物品，会存在严重的“搭便车”问题而导致市场无法有效率地供给或不能提供。这就需要政府或第三部门对市场进行干预以弥补市场的缺陷。

2. 政府失灵论。按照传统的经济学理论，市场经济体制由于在提供公共物品和克服市场缺陷本身方面就需要政府干预。公共选择理论将政府假定为“理性人”，政府对市场的干预行为，也会由于公共物品供给的低效率、寻租与腐败、公共政策实效等形式表现出政府失灵。因此，在公共物品和公共服务的供给中，政府干预和安排的机制并不是完美无缺的，仍然可能会造成更大的损失和危害。要规避政府失灵的情况，美国经济学家韦斯布罗德提出了要发挥第三部门的功能以弥补政府的缺陷和不足。

3. 第三者政府论。在“市场失灵”和“政府失灵”理论中提及的第三部门都只是为了弥补“市场”和“政府”的不足。但“第三者政府”理论则将第三部门的地位提高，不是处于次要角色，而是由第三部门来负责执行政府目标，比如决定公共基金的使用等，从而代替政府来执行公务。这一理论主要是为了满足社会公众对公共物品和服务的需求，又惧怕政府权利的过度膨胀，从而通过第三部门履行政府提供福利的功能。

（二）公用事业引入有效竞争的理论基础

公用事业具有的自然垄断性和社会公益性要求实行政府管制，但政府管制在一定程度上又势必影响公用事业的竞争活力，从而导致公用事业陷入规模经济与竞争活力的矛盾之中。这种矛盾即是 “马歇尔困境”。与竞争性市场建设要求相适应，与市场化改革目标相一致的，必然是收益大于成本的竞争，即有效竞争，才能实现经济效率的最大化目标。可见，在公用事业中要实现有效竞争，就需要将公用事业中具有自然垄断性的业务和竞争性业务进行区分，在此基础上再制定相应的规制。

二、公用事业MGT三方有效竞争模式构建

（一）市场―政府分析框架下的公用事业有效竞争模式

公用事业具有一定的自然垄断性质，主要表现在公用事业对网路的依赖性：一方面，网路在公用事业中占固定成本比重较高，沉淀性较强，具有显著的规模经济性；另一方面，公用事业生产的主要环节垂直相关性较高，主要产品结合度较紧密，具有明显的范围经济性。这两方面的特性决定了公用事业生产经营成本具有弱增性。因此，公用事业作为自然垄断产业，具有自然垄断产业的一般特征， 更适宜由垄断企业提供部分产品或服务。同时， 作为提供具有一定私人性质的产品和服务，即准公共产品和服务的产业， 它又像其它产业一样有商业化运营的要求。

那么这就需要对自然垄断产业的市场结构进行重组，形成规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争的基本格局，以提高自然垄断产业的经济效率。一般情况下，在公用事业中引入竞争机制，可将公用事业产业垂直一体化结构进行分解，选择引入竞争机制的适当阶段和环节，形成纵向分离的有效竞争模式。在对原来自然垄断产业进行垂直结构解体后，网路环节仍是垄断经营，而依靠网路提品和服务的环节，就可以让从事经营的企业以市场竞争的形式将产品和服务提供给终端消费者。但是，在网路环节，如果缺乏潜在的竞争者和有效的监管措施，网路运营者就可能滥用其垄断地位，最终损害竞争效益。同时，在竞争业务中，也存在进入的企业会凭借其主导地位与享有垄断地位的企业签订长期合作协议来排斥其他竞争者，以达到赚取垄断利润的目的。因此，对垄断企业和竞争企业的监管是确保竞争体制有效运转不可或缺的组成部分。同时，还需要政府完善相关制度，使各企业能更明确产权边界，并按照规章制度运行。

（二）市场―政府―社会分析框架下公用事业有效竞争模式

MGT三方有效竞争模式（见图2），M是指市场，G是指政府，T是指第三部门。第三部门的介入，不仅能将分散的终端消费者组织起来表达利益诉求，而且还能对政府和市场行为进行监督。

三、MGT三方有效竞争模式中

市场和政府作用机制分析

在MGT三方有效竞争模式中，市场与政府并非是“非此即彼”、“此消彼长”的对立关系，而是一种相互补充、趋利避害的合作态势。政府最大的优势是通过公共选择的过程来制定公共政策，提供相应的准公共产品和服务，最大的劣势是难以实现资源最有效率的合理配置；市场最大的优势则是能通过市场机制实现资源合理有效配置，最大的劣势是难以消除外部效应和保证社会公平。同时，由于公用事业发展的目的是为了更好地满足公众的需求，提供准公共产品和服务，必然需要终端消费者的利益诉求得到彰显，那么作为终端消费者代表的第三部门的作用不可忽视。另外，由于政府作为“理性人”，也会出现“政府失灵”的情况，那么第三部门可以将公众组织起来，发挥相应的作用监督政府行为。同时，第三部门也还能够与政府一起共同对市场进行监督，从而避免市场和政府作用的不完全导致公众利益受损。市场、政府和第三部门的作用具体如下：

第一，政府的主要作用是退出公共产品和服务的直接供给领域，按照政企分开、统一规划、统一管理、协调发展的原则，积极转变政府职能，通过经济、法律为企业创造一个公平竞争、规则健全的市场环境。加大财政投入力度，通过市场竞争来提升财政投入的效率，从而让市场为公众提供更多更好的公共产品和服务。同时，对提供公共产品和服务的企业进行有效的协调和监督，加强行业监管。另外，再通过宏观层面的发展方向引导和把握，为城市公用事业进一步做好微观管理奠定基础，指明方向。

第二，市场的主要作用是通过承担自然垄断业务或竞争业务的企业进入公用事业运行的不同环节，为公众直接提供公共产品和服务。在市场中，有两大类型的市场主体：一是承担自然垄断业务的市场主体，主要负责公用事业网路建设环节。因为公用事业中的网路建设具有较大的外部性和公益性，因此可由一个或两个企业承担网路建设这一自然垄断性业务，通过获取财政补贴和向利用垄断性资源承担竞争业务的企业收取资源费用来维持自身的发展。同时，还要通过对微观层次规章制度的建立和管理，监督和规范承担竞争业务的市场主体的直接运营，使资源得到有效利用。二是承担竞争业务的市场主体，主要是严格遵守和执行相关的制度和规定，为公众提供准公共产品和服务，并接受政府和公众的监督。

第三，第三部门的主要作用是将分散的终端消费者组织起来，在表达消费者利益诉求的同时，监督政府合理利用公共权力，督促企业行使企业社会责任等等。由于公用事业提供的准公共产品和服务是为了满足公众的需求，但是政府和市场都有各自的职责和利益，在实践中所提供的产品和服务并不能与公众的需求完全对接，这就需要公众对准公共产品和服务供给满意程度的反馈。但是公众相对于政府和市场来讲，更加分散，必须需要第三部门将公众组织起来，形成与政府、市场并立的社会结构。在此基础上，第三部门才能进一步参与公用事业发展，监督政府合理行使公共权力以及督促企业行使社会责任等等。

四、更好发挥市场―政府―社会

作用的对策建议

（一）明确政府定位，转变政府职能

1. 合理出让公用事业经营权。首先，进一步提升对经营者的资质管理水平，坚持客观公正的原则，量化、细化，保证权威性。其次，主管部门应转变职能，维护公正，例如严格审核资质保证有资质的经营者进入该行业，维护经营者通过合法经营活动获得合理回报的权利等等。

2. 进一步完善规制。首先，要从法律上承认和保证公用事业企业追求合理利益的权力，不能利用公用事业的“公共性”来损害企业的经营效率。其次，政府与企业职能必须分开，建立和企业相分离的政府规制机构，由此机构制定具体的行业规章制度、颁发企业经营许可证、制定准公共品的质量标准、限定价格、管制企业的进入和退出等，尽量减少政治或行政的因素影响。

3. 提高对公用事业的有效监管。首先，要通过制定合理的定价机制和利益回报机制来激励企业不断提高经营效率和竞争力，同时，还要对企业提供的产品和服务按照制定的标准进行监督检查。其次，政府对公用事业企业的政策性亏损应该给予一定的补贴，以保证公用事业企业的正常运行。另外，要建立开放和透明的规制程序和申诉仲裁机制，通过行业协会等第三部门以及听证会制度等，为公众及企业实施民主监督打通渠道。

（二）引入市场竞争机制，充分发挥市场作用

1. 明确企业在公用事业领域中的市场主体地位。企业进入公用事业领域直接供给准公共产品和服务，不能因为公用事业的“公用性”而抹杀了其作为市场主体的地位。企业作为市场主体，要谋求合理的利润，因此，必须继续深化国有企业改革，打破传统的政府主导经营管理模式，剥离企业与行政主管部门之间的利益依附关系，真正树立起国有企业独立自主、独自承担民事权利和民事责任的法人主体地位。

2. 在相应的环节中引入市场竞争机制。公用事业的市场作用领域，既有承担垄断性业务的企业，也有承担竞争性的企业，这就需要有公平公开、合理竞争的制度环境。通过对外公布工作程序、方案、标准、投标及中标企业的相关信息资料，建立完善服务外包的“公开招标制度”、“特许经营权出售制度”等。

（三）着力培育第三部门，促进市场和政府各司其职

1. 增强对第三部门的支持力度。从现实来看，我国第三部门组织还比较弱小，发展质量不高，还不能形成与政府和市场抗衡的力量。这就需要政府通过财政补贴、降低组织成立门槛、分类管理等，促进第三部门的发展。与此同时，政府也要按照简政放权和职能转变的要求，梳理出需要转移给第三部门的职能和权利清单，拓展第三部门的生长空间。

2. 完善公众利益表达机制。由于公用事业与公众的日常生活密切相关，即使有第三部门将公众的利益诉求统一起来，但仍然需要将诉求传送给政府和市场的相关机制，才能利于公用事业决策的科学化、民主化及其贯彻实施，才能有利于满足公众需求、实现社会公正。这就要完善听证会制度、意见反馈制度等，让公众意见得到充分的表达。

3. 建立监督机制，充分发挥监督市场与政府的职能优势。首先，通过会计师事务所、审计师事务所等第三部门对公用事业运营成本、效益等方面的严格审计，起到监督作用，消除弄虚作假的隐患，从而让市场以最低的成本供给给公众准公共产品和服务，防止价格虚高。其次，建立第三部门介入监督的相关制度，可由第三部门在账目、产品和服务质量监督等环节进行监督和检查。

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