养老金“双轨制”负面效应与改革路径

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【摘要】养老金“双轨制”作为渐进式养老保险制度改革的特殊产物，其公平性亦日益受到广泛质疑。文章在探究养老金“双轨制”形成的历史沿革的基础上，深入剖析其存在的主要负面效应，继而指出改革养老金“双轨制”的基本路径。

【关键词】养老金“双轨制”；负面效应；改革路径

根据2012年7月10日全国老龄办的《2011年度中国老龄事业发展统计公报》，2011年我国60岁以上的老年人口为1.8499亿，占总人口的13.7%，与2010年第六次全国人口普查相比上升了0.4个百分点。我国在1999年进入老龄化社会后，人口老龄化问题日趋凸显。当前在探讨是延迟退休年龄还是全面放开二胎政策的同时，养老金“双轨制”作为计划经济向市场经济过渡的特殊产物，其公平性亦日益受到广泛质疑。

一、养老金“双轨制”形成的历史沿革

1991年6月国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立由国家、企业和职工个人三方负担的养老保险社会统筹制度。1995年3月国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出社会统筹与个人账户相结合的制度模式。1997年7月国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了缴费比例、个人账户规模、基本养老金计发办法以及管理办法，正式确立了统一的企业职工基本养老保险制度。

此后，养老保险制度改革一直围绕企业职工养老保险进行。对于机关事业单位养老保险制度改革，“十五”计划纲要明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告则要求“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。2008年3月国务院印发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市进行先期试点。随后人力资源和社会保障部于2009年1月正式下发《事业单位养老保险制度改革方案》。但该项改革仅限于事业单位领域，机关仍未启动改革。由于种种原因改革试点工作实际进展十分缓慢，试点政策至今也未正式实施。

二、养老金“双轨制”存在的负面效应

（一）社会公平正义缺失，不利于社会和谐稳定

“公平正义”作为一种基本道德要求和品质，是社会制度以及社会活动的重要道德性质。现行的养老金“双轨制”有悖于社会公平正义的基本原则。和谐社会必定是公平正义的社会，离开公平正义的“和谐”是一种伪和谐。养老保险制度实质上是公共资源在养老领域的一种分配机制，因而应该具有公平性的特征，其机会均等主要体现在保障范围、保障过程以及保障待遇的公平性，具体则表现为养老保险的覆盖率及替代率。

（二）替代率差异悬殊，不利于缩小贫富差距

养老金“双轨制”造成养老金替代率“政高企低”，且悬殊较大，不利于缩小贫富差距。世界银行认为，基本维持退休前生活水平养老金替代率应不低于70%，国际劳工组织认为养老金替代率最低标准为55%。我国城镇职工养老金目标替代率为58.5%，尽管自2005年至2013年，国家连续八年九次提高企业退休人员基本养老金，目前实际水平为40%-50%，而机关事业单位人员养老金替代率为100%左右。

（三）阻碍人才合理流动，不利于人力资源优化配置

养老金在一定程度上是一种劳动者收入的延期支付，是劳动者收入在其一生中的平滑机制。其实现行养老金“双轨制”对社会就业平衡和人才合理流动的影响已逐渐显现。由于机关事业单位人员与企业职工养老保险制度分设，且造成两者待遇水平难以相互衔接，直接后果是制约了两部门之间人员的合理流动。

三、养老金“双轨制”改革的基本路径

（一）以建立统一基本养老保险制度为切入点

建立全民平等参与的统一基本养老保险制度为养老金“双轨制”改革的切入点。机关事业单位人员与企业职工一样参加社会基本养老保险，缴纳养老保险费，即机关事业单位也按个人8%、单位20%的比例缴费，同时根据机关事业单位职业特点可以相应地考虑建立职业年金制度。这样，全体社会成员得以享受统一基本的养老保障。目前，国家法定基本养老保险主要覆盖国家机关、事业单位、企业职工和城镇居民。

（二）采取分段方式，梯次进行改革

根据2012年6月的《社会保障“十二五”规划纲要》，“十二五”期间“在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革”。其实渐进式改革是在试错中实现制度变迁的，而分类处理、分步实施是其中一个重要的基本原则。养老金“双轨制”改革应先易后难，由浅入深，“老人老办法、新人新制度、中人选择过渡办法”是其应遵循的根本原则。其中关键环节是合理确定改革后各类退休人员的实际待遇水平，从而减少利益冲突和改革阻力。

（三）以实现养老待遇公平为改革目标

养老金“双轨制”改革应以实现养老待遇公平为最终目标，避免政策制定者优先保障自身利益，必须坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，合理制衡政策制定者、实施者、受益者多重身份之间存在的利益冲突，逐步缩小机关事业单位与企业退休人员之间的待遇差距，以实现社会公平正义。养老是社会文明进步与和谐发展的一个重要环节，社会公平是养老保险制度的首要价值选择，应不断扩大养老保险覆盖面、提高其统筹层次，确保所有公民在年老后生活处于困难时均能“一视同仁”地得到国家的帮助。

（四）完善公平正义的利益表达机制，推进改革不断深入

建立和完善公平正义的利益表达机制，是协调养老金“双轨制”改革各方利益关系的关键前提。改革过程中，在政府层面建立公平、开放、多维度的利益表达机制，为养老金“双轨制”改革涉及的不同群体提供公平表达利益的平台，引导社会公众理性、有序的表达利益诉求。同时充分发挥人大、政协和新闻媒体的利益表达功能，进一步发挥人民团体、基层自治组织的作用，有效疏通相关利益群体合理化的利益表达渠道。

参考文献

[1]曹子坚.渐进式改革与利益格局调整[J].经济学家，1999（5）.

[2]赵建杰.当前中国社会利益关系存在问题的原因及对策[J].东岳论丛，2009（6）.