间接谈判:巴以勉为其难
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5月9日,在美国中东特使米切尔的积极斡旋下,以阿巴斯为首的巴勒斯坦民族权力机构终于同意与以色列开始间接谈判。至此,历经波折的巴以和谈终于再次揭开序幕。
和谈迟迟未能恢复,为何
巴以复谈的过程可谓一波三折。2007年11月安纳波利斯中东和平国际会议后,巴以双方于次年1月开始直接谈判。但好景不长。2008年年底,以军为报复哈马斯等巴激进组织的火箭弹袭击,对加沙发起代号为“铸铅行动”的军事打击。巴方随即中断谈判以示抗议。2009年3月以色列右翼政府上台后,谈判更加难以启动。直到2010年3月,在美国奥巴马政府一再施压下,巴方才勉强同意复谈。然而就在美国副总统拜登出访以色列之际,以政府却突然宣布在东耶路撒冷新建1600套住宅,巴方一怒之下断然取消谈判。其后,心有不甘的奥巴马政府责令米切尔马不停蹄地继续斡旋,又经过一个多月的努力,终于说服双方在美国的协调下举行间接谈判。
巴以和谈迟迟未能恢复的主要原因,是以色列政府在巴勒斯坦问题上奉行强硬政策,特别是以总理内塔尼亚胡罔顾巴方要求和美国压力,执意在东耶路撒冷扩建犹太人定居点,令巴方无法接受。俗话说“一个巴掌拍不响”,彼此缺乏相互信任也是双方迟迟不能坐到一起面对面谈判的重要原因。对巴方来说,以内塔尼亚胡为首的以色列右翼政府对“两国方案”(巴勒斯坦国与犹太国家以色列实施持久和平共处的方案)缺乏诚意。其表现之一是以政府一味在所占领土扩建犹太人定居点,意在进一步蚕食未来的巴勒斯坦国领土;二是内氏坚持未来的巴勒斯坦国要成为“非军事化”国家,且由以方控制其陆上口岸和领空,明显是要让巴成为从诞生之日起便丧失的国家。而对以方来讲,巴勒斯坦至今仍陷于分裂状态,新一届巴总统和立法委员会(议会)选举迟迟不能举行,以阿巴斯为首的巴民族权力机构授权有限,且受到哈马斯及巴解内部反对派掣肘,是名副其实的“跛脚鸭”。因此,以方担心即使与巴签署协议,巴方也无力履行职责。
时机尚未成熟仍要复谈,为何
在这种严重缺乏互信的氛围下,双方恢复直接谈判显然时机尚未成熟。然而另一方面,复谈又是各方所需。对阿巴斯而言,既要抵御来自哈马斯及巴解反对派的掣肘,又亟需得到外部支持,特别是美国和阿拉伯国家的经济援助。对内塔尼亚胡来讲,一方面不得不应付来自美国的压力,同时又不能漠视联合政府内部攸关其执政命运的右翼势力。巴以当政者各自的两难处境为间接谈判提供了现实可能性。而对美国来说,推动巴以和平进程对其中东战略的实施具有重要的现实意义:既关系到美国在伊拉克、阿富汗的战略推进,也关系到团结阿拉伯国家共同对付伊朗的策略实施,还关系到消除恐怖根源、遏制伊斯兰激进势力卷土重来的长远之计。因此,美国为促成复谈,对巴以双方均许下承诺。对巴方,美国许诺将迫使以政府在所占领土上停建犹太人定居点,履行联合国安理会242号和338号决议、中东和平“路线图”和阿拉伯和平倡议;对以方,美国承诺不会同意巴方单方面成立巴勒斯坦国。同时,奥巴马政府还对巴以双方提出共同的约束原则,即在间接谈判期间,任何一方不得做出对和谈不利的过激行动。
难以取得实效?
因各方对巴以间接谈判的动机各不相同,特别是巴以双方的期望值迥异,间接谈判难以取得实效。
首先,巴方对和谈的基本立场是:以政府必须在约旦河西岸、特别是东耶路撒冷停建犹太人定居点,不接受任何关于建立巴以临时边界的建议,谈判必须涉及边界、耶路撒冷、巴难民回归等核心问题,寻求一揽子解决方案;以方的基本立场为:在东耶路撒冷兴建犹太人定居点的活动不会停止,有关巴最终地位问题只能通过直接谈判解决。同时,以方更倾向于先谈经济和安全问题,逐步过渡到最终地位谈判。显然,双方立场“针尖对麦芒”,调和的余地极为有限。奥巴马政府最为关注的是能否维持“谈而不断”的态势,以达到稳住阿拉伯国家,保证美国在伊朗、伊拉克和阿富汗的战略推进。同时,长期主导中东事务的美国对巴勒斯坦问题的解决难度心知肚明,内心里也不指望通过间接谈判能取得实质性进展。
其次,巴方虽勉强同意复谈,但为之设定了四个月的期限,显然是要对内塔尼亚胡政府既要听其言,更要观其行。同时,阿巴斯对美方的承诺也心存疑虑,很可能在四个月期限后以中断谈判要挟美国向以方施加更大压力。与之相应,内塔尼亚胡宣布暂时冻结扩建犹太人定居点的决定也将于今年9月到期。届时,他将面临右翼宗教和民族主义势力要求继续扩建定居点的压力。除非他决心使联合政府“脱胎换骨”,与前进党和工党重组一个中左联盟,否则将面临的危险。
再者,间接谈判中的关键角色既不是以色列,也不是巴民族权力机构,而是在巴以双方之间做“传话筒”的美国。从美国对巴以双方的承诺内容来看,不仅是难以做到、或者干脆说根本就不可能履行。可以想见,间接谈判的进程十分脆弱,一旦美国的承诺落空,将随时有“谈崩”的危险。正如以色列媒体所说:“间接谈判只不过是为了恢复谈判进程,而非为了真正的和平。”