对“化债”政策对高校发展与财务安全的创新政策分析
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高等教育毛入学率从1998年的9.8%提高到2010年的24.2%,已从精英教育发展到大众化教育。高等教育迅猛发展和教育部五年一轮教学水平评估的“达标压力”,扩招、升格、合并、评估,导致高校基础设施和教学设施不足、食宿设施紧张等现象,引发高校基建扩张及其贷款发展,以解决高校发展中设施不足和资金“瓶颈”问题。全国1900多所高校均不同程度“负债经营”,已成为我国现阶段高等教育发展的一个基本特征。《2006年:中国社会形势分析与预测》和2007年全国政协调查资料显示:2006年底,全国高校贷款总额在2000亿元—2500亿元;业内人士认为,2009年底全国高校债务超过5000亿元,占当年国家财政收入的7%以上,巨额债务中,地方高校占80%以上。一些高校如吉林大学的举债达30多亿元,个别高校的资产负债率已达到60%-70%,有的高校已亏损运行。教育部直属72所高校中的69所绩效评估中,约50%的高校在2006-2008年呈“高投入低产出”的特点,42%的高校呈“产出大于投入”的较高效益。“高投入低产出”的基建扩张和豪华校园背后的巨大债务风险和财务危机,已严重影响高校正常的教育教学和科研及管理秩序,日益威胁着高校财务安全。
二、各级政府关于化解高校债务风险的政策
近几年,包括各级政府在内的社会各界对高校债务风险关注度逐渐加大。2007年全国“两会”代表提出要建立健全高校投融资机制,加大对高校基建及财务的监控力度;2009年初,教育部首次明确表示把“开展化解高校债务风险工作”列入年度工作要点;2009年中央财政安排100亿元专项资金用于化解部分部属高校债务;教育部《2010年工作要点》扩大了债务化解的试点范围。此后,财政部和教育部出台了《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》(财教〔2010〕568号)和《关于加强地方高校化债管理工作的紧急通知》(财教〔2011〕309号)等从“化债”意义与目标、落实措施、控制新增贷款等方面作了具体要求的“化债”政策。与此同时,山东、湖南等全国各省市相继制定并实施2011-2012年完成“化债”目标及措施。广西壮族自治区十一届人民政府第92次常务会议审议通过化解广西高校债务资金统筹安排方案,并出台《关于减轻市属高校债务负担化解高校债务风险的意见》(桂财教〔2011〕12号)和《关于做好2011年化解高校债务相关工作的通知》(桂财教〔2011〕198号)。
一是“化债”政策对高校发展与财务安全的积极影响。缓解高校资金紧张局势,逐步化解高校债务风险,促进高等教育全面、均衡、可持续发展。通过以奖代补等方式的“化债”政策与措施,在一定程度上缓解高校经济压力,减轻高校债务负担,防范学校财务风险,提高高校财务安全度,也敦促高校建立健全规范、安全、有效的经费管理机制;同时,“化债”政策激励各级政府合理安排“化债”资金,加大对地方高等教育投入力度,缩小因管理体制与管理模式不同而导致地方高校与部属院校间办学条件差距,提高广大学生接受高等教育公平度,促进区域性高等教育协调发展和我国高等教育全面、均衡、可持续发展。分担地方政府财政压力。基于目前我国高校办学目的相同(为国家培养人才)却因部属与地方管辖的身份不同而导致办学投入、办学条件以及师资队伍等管理体制与投资机制存在巨大差距之因,在目前地方高校占全国高校92%、生均预算内经费拨款和科研经费不及部属高校的50%和10%的状况下,地方高校发展过程中面临的资金困难与债务问题也反映了地方政府财力不足等问题。因此,国家出台“化债”激励机制,中央财政安排一定的资金帮助地方高校化解债务。高等教育大众化发展过程中地方高校发挥着主力军作用,地方高校为当地经济与社会发展提供强有力的人才支撑和智力支持。目前,条块分割的高等教育管理模式,尽管加重地方政府的财政负担,却有利于激发当地政府和当地居民支持高等教育事业的热情。科学合理的高等教育“化债”资金分担机制,对调动地方政府发展高等教育的积极性起到促进作用。有效地遏止高校大规模扩张的外延发展势头。“化债”政策在减轻高校现有债务负担的基础上,规定要建立高校建设项目规划、银行贷款审批制度和高校债务情况动态监控机制,从严审批高校建设标准和建设项目,控制新增贷款产生,防止出现“举新贷,化旧债”现象,严格降低债务规模。近年,随着还贷高峰期的来临,高校、地方政府和商业银行甚至社会各界人士,都在盘算、思考甚至焦虑着高校债务偿还能力和财务风险问题。正当一些高校债务风险日益显现、还本付息压力不断增大时,国家及时出台“化债”政策,在提高高校债务偿还能力、确保高校按时还本付息,尤其是明确规定用两年时间化解2009年前的所有银行债务时,意味着高校基本上不存在到期未还贷款,提高了高校融资信用度和公信力。
二是“化债”政策的对高校发展与财务安全的负面影响。相对加重地方政府财政负担。“化债”政策规定:“化债”工作按照“明确责任,地方负责,统筹规划,逐年化解,严格管理,构建机制”的基本原则,中央财政建立高校“化债”奖励补助机制,“化债”经费来源主要是各省市。这就 给本来“吃饭财政”而非“建设财政”的地方政府尤其是经济薄弱的省市财政增加了经济负担。统计数据显示:地方高校教育经费基本到位率为58%,27%的高校办学经费未到位或难以到位,约15%的高校政府拨款不能到位,尤其是西部欠发达地区,生均拨款水平最低为2700元,与发达的东部地区最多达10000元以上相比,相差3倍多。数据的背后折射的是绝大多数地方政府尤其是欠发达地区财力紧张,微薄的财力只能保工资保运转,无暇顾及办学责任。其后果不但因教育经费投入不足而导致地方高校办学经费紧张,债务风险剧增,财务风险上升,严重威胁到地方高校财务安全,而且造成区域性高等教育发展严重失衡。有可能助长高校甚至其他公益事业外延扩张“不吃亏;的财务理念。超前规划、大规模建设、巨额举债的势头,随着与贷款规模等数量指标挂钩的债务补偿(“化债”)政策的陆续推出,在付出不足20%财力却获得80%政府“化债”资金而实现快速甚至超前发展的同时,终因“化债”政策而债务与风险得以解脱和转移。
四、“化债”政策对高校可持续发展财务安全体系的反思
一是高等教育发展与政府办学责任。《中华人民共和国高等教育法》规定,政府是提供高等教育这个准公共产品的第一责任人。因此,为弥补中央财政对地方高等教育投入的先天不足,切实减轻地方政府财政负担,化解高校债务风险,不断提高财务安全度,促进高等教育持续发展,建议依照教育公平原则,在充分考虑地方高校与部属高校同等对待的基础上,考虑目前地方政府财力和债务状况,根据世界着名高等教育财政研究专家、美国纽约州立大学总校前校长布鲁斯·约翰斯通(2003)提出的高等教育成本分担理论“利益获得原则”与“能力支付原则”,中央、省、市和高校分别承担50%、30%、10%、10%的资金共同化解高校债务。此外,合理界定各级政府办学职责,进一步完善以政府拨款为主的高等教育投资机制,加强高校财务保障能力建设, 保证高校必备的办学资金和稳定的经费来源,保证高等教育经费逐步增长,确保高校发展过程中资金良性循环。
二是科学定位与理性发展。目前,高校定位的盲目无序状态概括为“水平定位动辄国际,类型上求全趋同,层次上层层攀高,规模上越大越好”,盲目追求高层次、综合性、研究型。这种盲目定位观,导致校际间恶性竞争和攀比,盲目比拼大楼或标志性建筑或豪华校园,而不是教学质量与科研水平。科学定位是高校理性发展的前提,是一个集观念、制度、政策与运行机制于一体的发展理念,直接影响高校发展战略、发展模式、办学理念。不同类型高校应务实定位,避免“错位”或“越位”。坚持“小综合,宽领域,有特色,重实用”的办学定位和“合理规划,量力投入,理性扩张,稳步发展”的发展战略;适度控制发展规模,提高发展质量;坚持“突出特色、协调发展、开放办学、培育优势、整体提高”的发展思路。高校定位与发展理念,需政策引导。就“化债”政策而言,各级政府在制定与实施政策时,务必明确政策导向,除了坚持“透明、公平、效率”原则外,不以债务余额挂钩,而是充分考虑在校生人数、扩招贡献度(教学、科研、招生就业、社会服务或其他成果)、高校“化债”努力度等因素,避免巨额举债“不吃亏”现象,积极引导高校从大规模扩张的外延发展转入以提高教学质量的内涵发展。
三是教育部教学水平评估体系。扩招后,全国高校按照《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》(教发〔2004〕2号)和教育部办公厅《关于印发普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)的通知》(教高厅〔2004〕21号)的评估标准进行建设与发展。因各地尤其是东西部地区、地区之间、校际之间的办学基础、办学类型、办学层次以及发展速度等各异,为了达到评估标准,客观上促动一些高校不得不选择了与实际财力和实际需求不匹配的盲目发展之路,由此出现了外延扩张、负债经营、财务危机等现象。因此,国家在实施“化债”政策时,也需要调整高校教学水平评估体系,区别不同类型、不同层次的高校,制定分类指导、分层次评估的指标体系,引导高校走以教学质量为中心的内涵发展之路,避免规模扩张、外延发展而带来的债务风险和财务安全隐患等问题。
四是高校财务管理。高校财务管理是我国财务管理领域的薄弱环节。管理意识淡薄,认识不到位,制度不到位,措施不到位。一些高校的会计核算、财务预算、财务控制和财务监督相脱节,没有形成整体的一盘棋,铺张浪费严重,管理中跑、冒、滴、漏现象较普遍,尤其是内部控制缺失导致的重复建设、盲目投资、不合理购置、滥用或闲置资产的弊端屡见不鲜。为此,高校必须以“化债”为契机,转变外延发展“不吃亏”理财观念,规范财务行为,强化财务管理和内部监控,坚持走内涵发展之路,挖掘内部潜力,练好内功,整合现有的资源,有效利用现有的人力、物力和财力,努力提高资源资金使用率;以绩效为目标,以预算管理和成本核算为手段,开源节流,节俭办学,建设节约型高校;建立健全现代大学制度,完善法人治理结构和内部控制环境,建立健全高校财务管理体系,尤其是风险预警和防范债务风险长效机制,构建促进高等教育可持续发展的财务安全体系。
五是“造血”自救与多元筹资。“化债”政策有利于鼓励高校加强财务管理、预算管理、内控管理、风险管理和绩效评价,杜绝铺张浪费和盲目发展。借助“化债”资金和政策规定,促使高校强化“造血”自救功能,进一步增强自我发展能力,从中得到一次全新的理财观念和财力大解放。与此同时,国家需进一步完善高等教育多渠道筹资机制。以政府为平台,运用财税、金融、财务手段,引进民间资本,建立教育银行,发行教育彩票,设立教育发展基金,扩大高等教育资金来源,构建符合市场经济体制和公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制与社会基金三方互动结合的新型的高等教育多元化投融资机制。
六是社会对高校监管体系。高校迅猛发展中出现的巨额债务风险,与社会监管缺失存在必然关系。教育主管、财审等职能部门没有根据高等教育发展规律而相应建立健全高校投融资监管机制、债务预警制度和风险防范机制,以有效遏止巨额贷款失控的强劲势头。为此,主管部门和财审部门需建立健全高校银行贷款审批制度和债务监控制度,实行动态管理和风险预警,定期检查,加大对高校贷款管理的宏观监控力度,对已超出偿还能力、财务风险达到预警线的高校应该及时发出预警,并作相应处理;发现风险问题,及时处理,消除各种隐患,确保高等教育事业健康发展。
参考文献:
[1]中央教育科学研究所高等教育研究中心:《中国高等学校绩效评价报告》2009年。
[2]刘天佐:《关于地方高校发展与债务化解问题的财政支持体系研究