钟祥市石门水库灌区管理困境与对策
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摘要：钟祥市石门灌区作为湖北省兴建最早的32个大型灌区之一，由于产权不清、责任不明，用水户在计划经济时代形成的传统观念和意识与现代工程管理的矛盾日益突出，造成灌区管理面临多种困境。只有加紧做好灌区确权定界工作，加大工程投入，全面落实两部制水价政策，水费逐步按成本收费，进一步创新管理模式，增强服务意识，建立行评长效机制，推进灌区发展，才能走出困境，走上良性发展的道路。
关键词：石门灌区；管理模式；调查与思考
中图分类号：S618文献标识码： A
湖北省钟祥市石门灌区作为湖北省兴建最早和登记在册的32个大型灌区之一，在服务当地“三农”中的地位与作用日趋重要，特别是自2010年以来连续四年的干旱，灌区为农业稳收、农民保收、农村稳定起到了决定性作用。但由于灌区产权不清、管理责任不明，用水户在计划经济时代形成的传统观念和意识与现代工程管理的矛盾日益突出，造成灌区管理面临管理制度不健全、管理运行资金匮乏、管理队伍不稳,可持续发展面临严重挑战。如何走出困境实现可持续运行，更好的服务“三农”，是摆在灌区管理人员及用水户面前的棘手问题。本文，结合实际调研进行了一些思考，以期能为灌区走出困境提供借鉴。
一、石门灌区基本概况
石门灌区是建国后湖北省兴建最早的大型灌区之一，工程始建于1956年8月，1957年6月首次开闸放水。灌区渠系工程由1条主干渠和13条支渠及直属斗渠组成，南北长68公里，东西宽约15公里。渠首设计流量22.08立方米/秒，沿渠建有渡槽21座、跌水2座、大型渠下暗涵38座、分水闸口21座、倒虹管11座、泄水闸37座、节制闸口26座、斗门放水口140处、公路桥71座。灌溉湖北省钟祥市、湖北省天门市、湖北省荆门市屈家岭管理区、湖北省沙洋监狱管理局和湖北省劳教所等地的34.8万亩农田，其中水田17.3万亩，旱地17.5万亩，有效灌溉面积24.8万亩，实灌面积17万亩左右。至2013年，共提供灌溉水量35亿立方米，战胜10余次特大干旱。
石门灌区设有常设管理机构即灌区管理站，下设四个管理段，即王家咀、罗集、旧口、向湾管理段，有管理人员45人。灌区供用水主要采取灌区管理委员会、用水者协会、承包经营等形式运作。管委会由受益地区政府及钟祥市石门水库管理处组成，每年灌溉前期召开管委会成员会议，对当年的工作进行安排部署，对存在的问题进行研讨、协商。2003年3月，按渠系分布及控制范围在钟祥市石门灌区的大洪、游集、长滩、罗集等乡（镇）成立了四个农民用水者协会，共涉及45个村、297个组，经营管理49公里长的干、支、斗渠，灌溉面积8.5万亩。管理运行经费主要来源于水费提成，由于运行、管理、维护经费不足，农民参与热情低，管理层及协会主体业务能力不高等原因制约，协会自成立起就未能很好地发挥作用，现处于瘫痪状态。自2009年开始，钟祥市石门水库管理处对灌区经营管理模式进行了大胆改革尝试，将王家咀管理段供用水经营权承包给有经营意识的自然人，实行按田亩收费，每年每亩20元。2010年、2011年改革进一步深化，分别将罗集管理段、旧口管理段灌溉水方、水费征收承包给水库干部职工，水费标准与王家咀相同。2012年，在总结前三年经营管理模式的基础上，将灌溉经营权交由灌区管理站集体承包，继续执行原水费征收模式和标准，并确定了“先远后近、先急后缓、先高后低、先计划内后计划外”的供水调度方案。
在工程建设方面，结合灌区续建配套与节水改造以及末级渠道改造项目，自2006年开始至2013年12月，由政府无偿投资5249万元（其中中央投资4199万元，省级配套资金1050万元），对灌区工程进行续建配套与节水改造，硬化干渠39公里，支渠28公里。项目实施后，渠系水利用系数提高到0.46。
二、石门灌区运行管理中存在的突出问题
1、工程老化失修，病险患日益严重，灌溉面积萎缩
石门灌区兴建于上世纪五十年代，因当时条件所限，工程设计标准低、建设质量差，加之后期资金投入不足，工程老化失修，超期服役，带病运行，主干渠过水能力下降，部分支渠已丧失功能，灌溉面积日益萎缩，仅达到设计灌溉面积的50%。一是渠道坍塌、淤积、渗漏严重。灌区渠道已硬化一部分，但大部分输水渠道仍为土渠，虽每年进行维护，仍不能从根本上解决问题，没硬化的渠道都不同程度地存在渗漏、坍塌、堵塞现象。二是涵闸、渡槽、斗门等配套建筑物损坏严重，灌区续建配套与节水改造项目建设中，对损毁严重的68座建筑物进行了更新改造，仍有很多配套建筑物存在隐患。三是灌区工程未确权划界，导致渠道管理体制不明，土地权属不清，不利于水利工程建设与管理。管理体制名义上是钟祥市石门水库管理处管理，实际上石门水库只能负责渠道过水断面的管理。工程管理范围和保护范围内的农田和山地仍由老百姓耕种和植树，不仅增加了管理难度，还要承担因项目建设而形成的额外赔偿费用。同时老百姓在渠道上非法种植，破坏了渠坡的自然植被，造成严重的水土流失，严重威胁工程运行安全。
2、管理不规范，维修养护不到位
2004年5月，石门水库管理处移交钟祥市政府管理后，对石门灌区没按国家测算标准设置管理岗位，下拨“两费”，导致灌区不能正常运行。作为灌区工程管理单位，虽有专门机构进行管理，由于灌溉季节性强，除4个月灌溉期有人正常管理外，其它季节对管理人员放松了管理，正常工作日不能保障，管理责任未落实到人，出现了管理环节上的空档。另外管理模式还不科学，在签订经济目标责任书时，虽订有管理责任，但在考核时，注重的仍是经济指标，管理责任奖惩上相对较弱，导致管理人员的工作责任心、主动性、质效性不够，出现了无明确职责、无管理责任人、无硬性惩罚的“三无”局面。
3、水费标准低，水价计征体制和形成机制不健全
水是一种资源，是一种商品，许多用水户对灌溉水的这一属性有一定的认识，但水还是被认为是一种廉价的商品甚至是无偿获取的自然物品。目前石门水库灌区水费征收标准由湖北省物价部门确定，每立方米仅收0.05元，占供水成本的26.3%，严重偏离成本价格，属亏损运营。如此低的供水价格，也不能完全征收到位，拖欠水费的情况时有发生。2004年农村税费改革，对以前拖欠的水费进行债务锁定，这部分拖欠的水费成了常挂账面的呆账。水费征收难主要由三个方面原因造成:第一是认识上的不足。有些农户认为，农业税都取消了，为什么还要上缴农业水费;第二是交费渠道不规范。水费往往是先上交到村、镇，由村、镇交到供水管理单位，期间会出现村、镇截留，交款到供水单位不及时不足额的现象；第三是政府部门调控造成。当水费征收过程中出现矛盾时，用水单位常求助于上级政府，政府往往要求供水单位先放水保生产，供水结束后，水费征收难题又落到供水单位，事后征收难度更大。总的来说，农业水费征收机制不健全、水价偏低、认识不到位，不能发挥价格的杠杆作用，对于维持管理单位的正常运行、促进用户节水没有起到积极作用。
4、责、权、利没有很好地理顺，部分地区供需矛盾突出
随着灌溉条件的改善，管理单位服务意识的增强，灌区各方面关系有了很大改观，但末级渠系工程状况差，部分群众素质低，管理单位服务不到位，引发了一些矛盾。一是渠道上下游存在矛盾。由于部分渠道长期缺乏有效的管护，淤泥、渗漏严重，上游不出钱，水用不完，下游出了钱，水长期到不了田块，从而引起上下游之间的矛盾；二是农民用水不及时交费，或交了费，费用被压留、挤占，不能到供水管理单位，引发了一些矛盾；三是灌区群众在渠系工程上违法种植，筑坝拦水，损坏供水设施，管理人员与群众之间产生一些冲突。
5、灌溉保证率不达标，农业供水形势十分严峻
石门灌区设计灌溉保证率85%，由于末级渠系不配套，实际灌溉保证率不足50%。特别是2010年以来连续4年遭遇严重干旱，四年来年均降雨仅628毫米，与多年平均降雨1014毫米少386毫米，年均来水1651万立方米，与多年平均来水9065万立方米少7414万立方米。2012、2013年石门水库蓄水仅为1828、452万立方米，而灌区每年正常毛需水量为6000万立方米，缺口较大。在降雨少、来水少、库容少的情况下，该两年度分别向灌区供水1676、290万立方米，缓解了灌区部分旱情，仍有大量农田受灾。同时，作为灌区补充水源的河流、小型水坝、堰塘，蓄水量也严重不足，如遇灌溉期降雨少，强度弱，保农业灌溉形势严峻，应引起高度重视，积极应对。
三、思考与建议
1、做好灌区确权定界工作
石门灌区有主干渠一条，全长68公里，支渠13条，总长118.86公里，干、支渠各类渠系建筑物2186座，设计灌溉面积34.8万亩，为自流式引水灌溉，属大型灌区，但工程管理和保护范围一直未确权定界，管理不畅，给渠系工程正常运行埋下隐患。根据2002年8月1日起正式施行的《湖北省水库管理办法》第三章第十四条之规定，灌区土地确权定界划分标准为两类，其中工程管理范围：渠道从禁脚地外沿算起，干渠为10米，支渠为5米；工程保护范围：渠道从禁脚地外沿算起，干渠为20米，支渠为10米。为依法确认水利工程用地的所有权、使用权，保障水利工程正常运行，石门灌区工程管理范围和工程保护范围应由上级水行政主管部门会同国土资源行政主管部门按以上标准划归钟祥市石门水库管理单位管理，并进行确认，颁发证书。
2.完善管理机制，明确管护责任，界定管理权责
灌区管理委员会的职责是什么？水库管理处管什么？灌区管理段管什么？用水户协会管什么？斗渠及其以下的田间工程、建筑物谁来管？管理的具体内容和相互的协调关系？经费如何落实？如何建立协调联动机制？用水计划如何制定？如何配水等等。应该针对前面所讲的管理责任不明确、上下游矛盾突出、用水季节农民依赖政府下达放水命令，事后不交水费等问题涉及管理体制、明确界定各方责任。
3、加大投入，发挥工程效益
灌区工程是一个有机的整体，只有上下游渠道、主干渠支渠同时维护配套好，才能发挥出整体效益。现在虽已硬化了57%的主干渠和23%的支渠，但还有大部分渠道工程因缺乏维修养护经费，工程状况每况愈下，作为管理部门一方面要抓住国家加大水利建设投入的契机，多争取项目和资金，规范建设，另一方面，争取地方政府支持，落实中央有关文件精神，每年从土地出让金中拿出10%用于水利工程建设投入，落实和拨付地方配套资金，确保工程按期保质完工，以提高水资源利用率，缩短调水时间，让灌区群众得实惠，同时灌区管理单位要在管理上下功夫，坚持建管并重，发挥工程效益。
4、全面落实两部制水价政策，完善水价形成机制
推行两部制水价是兼顾农业用水负担和维持水利工程正常运行的重要措施，是实现供水单位和农民“双赢”的有效政策，但到目前为止，石门灌区农业灌溉供水未按要求实行两部制水价政策，仍采取的是计量收费，其计量水价（按支渠进口）为每立方米0.05元。由于未执行两部制水价，没有征收基本水费，造成了供水管理单位难以为继，干渠、支渠维修管理费用紧缺，老化、失修严重，出现了渠道坍塌、淤积、渗漏现象，损毁较严重的配套建筑物未能及时更新改造，既严重影响了渠系工程运行安全，又影响了农业丰收，农民的增收。目前，湖北荆门市范围内除钟祥市市管水库的灌区内还没有执行两部制水价外，其他县、区都已全面执行了两部制水价，这也为钟祥市全面推进两部制水价工作奠定了基础。为此，建议尽快在钟祥市水库灌区内全面执行两部制水价，按照基本水价5元/亩，计量水价0.03元/立方米的标准征收水费，征收的水费将用于工程的管养，让水利单位更好地承担公益责任，水利工程更好地服务于“三农”。
4、水费逐步按成本收费
石门灌区现行的农业供水价格水平没有按照市场规则合理制定水价，农业水价远没有达到供水成本水平，实际供水成本高达0.19元/立方米。而石门灌区水价按省物价部门规定的0.05元/立方米执行，现行水价只占供水成本的26.3%，严重偏离供水成本的价格，属于亏损运营，导致水管单位亏损严重，举步维艰。建议农业供水应遵循“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，实现水费逐步按成本收费。
5、创新管理模式，增强服务意识
灌区作为一个服务性公益单位，经营管理的好坏与“三农”息息相关，灌区管理单位应在管理上做文章。一是层层分解落实任务和责任。主管部门要与灌区管理站签订经济目标责任书，灌区管理站要以此为依据，与灌区管理段签订责任书，管理段要与职工签订责任书，将任务和责任层层分解，落实灌区供水管理、水费回收、灌区干渠及建筑物管理与维护等工作职责，严格按责任书规定硬帐硬结；二是加强灌区管理人员自身素质建设。定期组织管理人员学习业务技能、经营理念，开展服务“三农”意识教育，转变工作作风，提升管理人员综合素质；三是及时查险除险，变有险除险为查险除险。灌区虽已硬化了部分主干渠和支渠，仍有大部分主干渠、支渠没有硬化，险段险情较多。过去是哪里出现险情，临时突击哪里，今后，要以全方位排查为主，及时消除渠道隐患。还应重点加大对渠道上违法种植、渠道内筑坝拦水的处置力度，确保工程运行安全；四是创新服务方式，变被动供水为上门服务。灌溉前期，从站长到管理人员要主动深入到农户、到农田，了解情况，制订供水方案，实施超前服务，灌溉时期，要全员上阵，实施跟踪服务，确保农户用水及时有效。
6、建立行评长效机制，推进灌区发展
每年组织灌区乡镇、村分管领导、群众代表对灌区行风进行民主评议，利用灌区民主评议行风活动，转变灌区管理单位的服务态度，提高为农民服务的质量，主动接受用水户的评议和监督。要把行风建设贯穿于整体工作，寓于业务管理和各项规章制度中，促进灌区行风评议走上制度化、规范化的轨道，形成自我约束，全方位服务于“三农”的保障机制。