经济法保障区域经济发展

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“促进区域协调发展，基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系”是“十二五”时期的一项重要区域发展目标。重视和构建地方与区域发展模式、思考地方与区域发展的法律保障，是在科学发展、和谐发展语境下从发展公平意义上重构人际关系模式的重大战略问题。然而，不同的理念、价值与功能作用使得诸种部门法的保障功用各不相同，因此，构建区域发展权的法律保障有必要首先分析、明确相关部门法在规范区域发展行为，缓和区域发展权冲突中的角色定位及功能作用。

一、实现区域发展权呼唤法制保障

(一)权利形态之跃升：从“应有”到“法定”的区域发展权应有权利、法定权利、实有权利是权利的三种形态，也是权利从理想到现实的发展过程。区域发展权也经历了一个从无到有、从应然到实然的成长道路。从目前为数不多的将“区域发展”和“权利”联系起来，进而围绕“区域发展权”展开的研究中，无论是经济学的绩效考量抑或法学的正义审视，殊途同归的结论是：不管人们是否认识、承认，区域发展权都已客观、普遍地存在于当今国内乃至国际经济社会生活中。正如马克思所说：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质生活关系。”…应然状态的区域发展权源自近代以来“物质生活关系”中生成的一种法权要求：当“发展要素在空间上的分布具有非匀质性”这一客观事实放置于市场经济条件下时，一个极具争议的问题，即如何克服市场缺陷与恪守政府本分，抑或如何勾勒市场与政府间的关系问题，便在纷繁复杂的“物质生活关系”中凸显出来了。这种争议或分歧主要沿着两条线索延展开来：一是在区域发展层面，长期以来区域发展的不均衡不仅没有得到抑制反而层层凸显，以至于争取发展机会均等和发展利益共享的权利，成为区域尤其是欠发达区域的一种强烈法权要求；二是在国际人权领域，不同国家在人权内容和分类问题上的争议甚至冲突，随着第一代人权、第二代人权、第三代人权的提出不断加剧。特别是针对“是否存在第三代人权”的问题上，发展中国家与发达国家分歧严重。但在这一过程中，客观上确立了发展权的概念，亦为区域发展权的法定化奠定了理论基础。区域发展权的法定依据主要包括国际与国内两个层面：一是1986年联合国通过的《发展权利宣言》以及其他相关联合国决议，二是2004年中国将“国家尊重和保障人权”写入宪法。虽然上述规定没有直接明确“区域发展权”的概念，但是“将发展问题宪法化，并不意味着一定要通过重新修宪的方式正式将‘区域发展权’等字眼写进宪法文本。宪法，与其修改，不如应用。法律人应当通过法律解释的这一精妙的技艺，将‘发展’这一社会主义事业的内在诫命与宪法典中‘国家尊重和保障人权’的宪法使命结合起来，使其获得祝福与不朽”。从目的论的宪法解释方法考察，为了给予经济社会发展中出现的新问题、新情况提供及时的法律评判，宪法解释中不能单纯考虑基于法律条文的文理的、逻辑的解释，应以现实的认识为基础，追求共同体指向的共同价值。因此，人权人宪一方面表明了人权是宪法、国家和整个社会共同体的价值追求，尊重和保障人权已成为国家的法定义务；另一方面人权入宪亦突出了人权的价值与理念，“人权”作为涵盖公民基本权利的“母权利”，其基本价值自然涵盖发展权乃至区域发展权所蕴含的“平等”、“均衡”等价值取向。同时，中国作为世界上最大的发展中国家，发展是硬道理、科学发展已经成为中国经济社会生活中的发展指南，宪法就是保障科学发展的最高法典、根本大法，而保障区域发展权，促进区域实现协调发展亦是宪法保障的题中之义。因此，从宪法解释学的意义上，区域发展权的法定化正是在科学发展观要求下，对区域协调发展要实现权利化、责任化的一种回应。

(二)权利实现之困惑：区域发展权法制保障的缺失

法定权利只是权利成长道路上的中点而非终点，实有权利才是权利转化的最终结果。法定区域发展权只有实现权利主体追求的最高目标，即转化为实有区域发展权才能实现权利成长的圆满。但逻辑上的推演终需现实条件的配合，而现实的情况是：区域发展权还缺乏有效的实现机制，尤其是法制保障的缺失。主要表现为：一是在立法上还缺少区域发展权的法律救济制度。二是在执法上，对区域发展的规制多以行政干预为主。三是在司法上，区域发展权的可诉法性及司法的可行性还存在疑问。四是在守法上，从中央到地方各级政府对区域发展权还存在认识上的偏差。

二、经济法是区域发展权实现的主要法律形式

区域发展权的实现要求构建强有力的法制保障，那么在现有法律体系中，诸种部门法各自的角色定位如何呢?我们认为，经济法、社会法等现代法是保障区域发展权的主导法。民法、行政法、刑法等传统法是保障区域发展权的基础法。具体而言，经济法是保障区域经济发展的主导法，社会法则是保障区域社会发展的主导法。这里我们从历史唯物主义角度，通过经济法与传统公私法生成的比较，着重探讨经济法是区域发展权实现的主要法律形式。

(一)经济法与传统公私法生成之基础考察

按照马克思主义法学对法所作的科学揭示，法作为一种社会现象是受生产方式演进这一客观规律支配的。即不同物质资料生产方式的演进及转换，催生新的社会关系的出现，并促使不同调整功能的部门法之生成。

1．传统公私法起源于个体小生产。个体小生产在促成原始群体化生产方式瓦解的同时，亦萌发出新的社会关系，如财产的归属、流转、继承关系等，传统私法的生成即是对平等主体之间新生社会关系的部门法回应；同时，“为了不使社会和相互对立的阶级在残酷的斗争中同归于尽，于是就需要一个凌驾于社会之上的力量，把政治阶级冲突控制在秩序的范围内。由此产生了由特殊公共权力强制确立社会成员的权利和义务的必要”。“国家被发明出来了”，产生了诸如国家重要政治机关的组织及其相互关系，以及政府与人民的权利和义务等政治关系，进而形成了以政治关系为调整对象的宪法、行政法等传统公法。

2．经济法等现代法是为了适应社会化生产的需求而产生的新的部门法。一方面，由于以社会化生产为基础的市场经济，人们以追求盈利(资产的增值)为目的，因而就产生了如何竞争性生产财富以及如何实现其价值的问题，前者旨在用最少的成本创造最大的价值，后者旨在将创造出来的财富通过争夺交易机会实现其价值；另一方面，市场的局限性又必然会产生生产与消费的矛盾，并导致流通、分配的一系列问题。它的经常性的表现是发生经济、金融危机，资源、环境危机，以及两极分化的社会危机等。在市场存在“失灵”的情况下，政府不得不更多地承担起经济职能的重任，“经济政府”的角色凸显。正如恩格斯所说：“无论在任何情况下，无论有或者没有托拉斯，资本主义社会的正式代表——国家终究不得不承担起对生产的领导。”…但政府并不是具有完全理性的实体，政府干预亦存在“失灵”，需要法律规制。而经济法就是治理市场与政府“双重失灵”的部门法形式。

3．区域发展过程中产生的经济关系由经济法调整。区域发展过程中亦存在市场与政府的“双重失灵”。特别是相对于市场来说，“政府行为具有强制性和非效率性，如果不用完善的法律法规来规范政府的行为，那么就很难保证政府行为的科学有效性，而且很容易成为市场机制的对立面。欧盟在成立之初，就制定了区域管理的相关法律法规，以规范欧盟内部进行区域管理的行为。美国等西方国家也有同样的立法”。显然，上述立法就是对区域发展中生成的诸如宏观调控关系、区域经济合作关系、区域经济竞争关系等新经济关系的一种法制回应，而“这一切非传统意义的公法如行政法或私法如民法所能完全胜任，只有立足于公共利益和社会本位的新型法律如经济法才能担当此重任”l5。

(二)经济法与传统公私法生成之利益动因考察

“利益博弈”通常被认为是社会主体在生产方式演进促动下的一种主观反映。不同生产方式下，社会主体追求的利益及利益博弈的方式亦不同。

1．传统公私法源于对生存利益或既有利益的维护。在生产极不发达的古代社会，尤其从个体小生产时代起，由于它常常关系到人们的生存利益，所以，在后来才有的民法中，就把人们的这种对物的先占权加以确认，并作为所有权发生根据。传统私法的功用即在于通过确权、排除妨害等方式维护社会主体的物权利益，以及通过意思自治、合同自由、支付对价等方式维护社会主体的债权利益。而政府为执行其政治统治职能，亦需要通过税收等方式向社会征收必要的费用，即从社会主体那里取走一部分既得利益。因此，从法益的意义上，传统公法就是防范社会主体的既有利益不被非法剥夺的法律形式。

2．经济法等现代法源于对发展利益或增量利益的维护。发展利益或增量利益，其物化形态表现为剩余产品，即由劳动者的剩余劳动所创造的那部分产品；其价值形态表现为利润、红利等各种形式的剩余价值。虽然在个体小生产时代也存在少量剩余乃至发展利益，但在个体生产中，包括剩余产品在内的全部产品都自然归属于个体生产者本人及其家庭；同时，由于生产的目的是为了满足自身需要，生产与消费实际上主要在家庭中完成了循环，在产品价值的实现环节显示为封闭式的实现路径。此时不存在人与人之间的剩余产品分享问题，亦不存在价值的实现障碍问题。因此，自然经济的自给自足性决定了在法益维护上主要以既得利益或生存利益为主。但是，当生产进入社会化以后，市场经济逐渐取代了自然经济，协作生产产品条件下必然会发生对剩余产品的分享问题；同时，商品生产的目的已经变成以营利为目的，生产经营的逐利性又进一步加剧市场竞争的激烈程度，以至于产品过剩的危机频频显现，产品卖不出去，剩余实现不了，人们就要求保护自己生产的剩余产品的利益，即发展利益。在此种情况下，传统公私法只能在剩余产品的归属、流转等市场交易关系上发挥基础性作用。而解决剩余产品的分享与实现问题，则只能由旨在维护发展利益的经济法等现代法，在市场竞争关系中以及宏观调控关系中发挥主导性作用。

3．区域发展过程中产生的区域发展利益由经济法维护。就地方政府而言，区域内个人及企业的发展利益实现的程度如何，或者说个人及企业所创造的发展利益能否得到普遍、持续的保障，将直接影响到区域内社会总资本的增值程度，地方经济活力与竞争力的强弱程度。此外，“地方政府为普遍、持久地提高全体市场主体的市场竞争力，这本身也是一种宏观经济的管理活动，是创造宏观经济价值的劳动，只不过这种劳动的价值量实际上平均化地凝结在市场主体的各种产品之中，也是可以计算效益的价值”亦即地方政府也存在自身的发展利益。因此，无论是维护个人及企业的发展利益，抑或实现自身的发展利益，地方政府都不得不以竞争者的身份参与到区域竞争中去。从区域竞争及宏观调控意义上来说，区域发展利益的维护亦需要经济法发挥主导作用。

(三)经济法与传统公私法生成之法权需求考察

一般而言，法权即法律规定的权利。在法治条件下，社会主体之间的利益博弈必然要通过“法权”这一形式显现出来。而在不同的生产方式及不同的利益诉求条44=下，社会主体的法权需求亦不相同。

1．传统公私法源自保障所有权为核心的法权诉求。个体小生产条件下，“私有权的真正基础，即占有，是一个事实，是不可解释的事实，而不是权利。只是由于社会赋予实际占有以法律的规定，实际占有才是具有合法占有的性质，才具有私有财产的性质”。马克思所指的法律即传统私法，而被传统私法确认下来的权利就是后来被其一度神圣化、绝对化的“所有权”。所有权是最基本的财产权利，对物的占有、使用和收益是人得以生存的物质基础，是传统私法法权之核心。同时，传统公权力亦源自社会个体间不可调和的所有权冲突，“权力是从原始权利的对立中产生并且在表现上凌驾于一切权利之上的力量，其根本使命是缓解权利冲突保持在‘秩序’的范围以内，而且，权力的存在以权利冲突的不可调和为前提”。

2．经济法源自保障剩余权为核心的法权诉求。当生产进入社会化以后，生产的群体性与逐利性产生了剩余产品的分享与实现问题，社会主体为了缓和在分享剩余及实现剩余过程中的冲突，产生了确立旨在保障其发展利益的剩余权诉求。“剩余权是指在社会化生产中对剩余所应享有的权利”刨，包括剩余分享权和剩余实现权。剩余权冲突首先发生在企业内部，主要表现在投资者与投劳者以及与后来又出现的管理者之间，即如何分配企业的剩余(利润、红利等)，从而实现其各自的发展利益。对剩余权冲突的法律回应表现为最初的资本主义工厂法以及后来的劳动法、企业法、公司法等现代部门法，而反映在法权上则表现为劳动权、股权、剩余分享权或剩余索取权等形式。上述法权及相关法律制度克服了传统私法的局限，体现了现代法对“传统私法所有权绝对原则”的否定。同时，剩余权冲突亦在企业外部阻碍剩余价值实现的不正当竞争、垄断等非理性竞争中体现出来，从而要求政府既要从国内法上行使竞争规制权与宏观调控权，又要从国际法上主张发展权来保障社会主体的剩余实现权。

3．区域发展权是缓和区域间剩余权冲突的法权回应。区域发展权是对区域发展过程中结成的现实社会关系的规制，是现实社会关系发展到特定历史阶段的必然反映。亚当•斯密在《国富论》中对自由竞争作了经典论断，即“在自由竞争状态下个人追求自己利益的同时亦能促进公共利益，其效果往往比他们真正想要实现的还要好。”然而，即使在一般性市场上，竞争也并不是必然有益的。“斯密定理”其实是有条件的，即自由竞争公共效应的实现有赖于一个由正当行为规则构成的法治秩序之存在。一是全国性法律对地方政府的外在约束；二是本地民众对地方政府的内在约束。这两项条件共同的法理基础在于，地方政府在维护区域发展利益、争夺区域发展机会、实现区域剩余权的同时亦必须为这种竞争增长方式所带来的问题承担责任，而且要负法律上的责任。包括中央政府在内的各级政府主导区域协调发展的全过程必须实现政府行为的权利化、责任化。而将规制政府协调区域发展的计划、调控、管理行为的制度设计，放置在“经济理性与公共理性统一体”的政府角色定位下统筹考量，进而构建区域发展权实现机制，则是缓和区域剩余权冲突的必然路径。

三、经济法保障区域发展权的具体方式

(一)以“促进区域经济发展带动区域全面发展”为保障路径

对于区域发展权的法制保障而言，既需要发挥民法、行政法等传统公私法的基础作用，亦需要发挥经济法、社会法等现代法的主导作用。而经济法保障区域发展权的主导作用反映在具体路径上，即表现为：通过促进区域经济的全面协调可持续发展，进而带动区域的全面协调可持续发展。区域发展与区域经济发展属于两个不同层次的概念。区域系统是由区域内人口系统、环境系统、资源系统、社会系统、科技系统及经济系统复合组成，区域经济是区域系统的一个子系统，在区域系统发展中起基础性作用。虽然区域发展权的内涵即意味着区域内主体在政治、经济、社会和文化方面的综合发展的权利，但是我们应当注意到经济的发展是其他方面发展的前提条件。因此，经济发展是区域发展权的核心，如果抽去经济发展这一精髓，区域发展权就失去了其本身的存在意义。

(二)以“兼顾”为价值评价准则

在经济法视野下构建区域发展权的实现机制，就是将经济法的价值、理念等特质体现到相关制度的具体构建中去。这就涉及经济法特有的价值评价准则，即在对待区域发展的效率与公平问题上经济法具有“兼顾”的特殊评价标准。“经济法作为‘效益法’，当然要重视效率与效益；同时，作为一种法，又要符合各类法所共同追求的公平正义等价值，因此，它必然追求一种具有合法性、合理性的效益。”首先，经济法兼顾区域发展的长远效率与当前效率。经济法作为旨在保障经济的可持续发展之法，从效率的角度考察，其秉持的可持续发展原则以及与之相适应的费用一效益分析方法，为兼顾区域发展的长远效率与当前效率提供了衡量尺度。“立法中还应恰当地赋予其法律约束力，明确其与传统的费用一效益分析规范的关系，特别是在宏观决策、调节和监督过程中，不仅要依据按传统的费用一效益分析规范得出的当前效益结论，而且还要依据或参考按新的费用一效益分析规范得出的当前效益结论。当这两种结论有冲突时，应当按照更有利于可持续发展原则来取舍。”。其次，经济法兼顾区域发展的形式公平与实质公平。经济法强调的公平竞争体现在区域发展竞争的形式上，即无论是发达区域还是欠发达区域都享有平等的发展权，而在这其中最重要的就体现在赋予各区域发展机会上的平等；同时，经济法亦兼顾实质上的公平，即区分区域发展不发达或落后的成因，判断是历史因素还是现实因素、是自然因素还是人为因素，从而针对不同情况制定不同的补偿、援助、扶持等机制实现区域发展的实质公平。