生态整治修复及保护项目思考
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目前，海岛管理部门对项目申请工作进行了有效管理，组织专家对项目申报材料进行评审，并提出改建意见，对于提高项目质量起到了良好的作用。为了进一步规范项目申报，提出以下两点建议。31进一步明确规定项目实施方案编制深度现行的《关于启动实施2012年海岛生态修复示范工程与领海基点保护工作试点工作的通知》财建〔2012〕113号中，规定了海岛生态整治修复及保护项目实施方案编写的大纲和主要内容，对于规范项目的实施方案编写起到了较好的指导和规范作用。但是，没有详细明确每一部分内容编写的深度。由于项目申报各单位对编写大纲理解的不同，编写的内容深度不一。为了全面、翔实、客观、可行地反映项目内容，不同项目之间又具有相对统一的标准，建议制订项目实施方案编制的技术要求，明确编制深度，特别是针对项目的主要内容与技术指标、图件部分应该详细说明。目前，已经组织实施了多个海岛生态整治修复项目，基本掌握了生态整治修复内容，能够进一步提出各内容和技术指标要求。项目申报材料增加海岛所在县级政府的意见当前，海岛生态整治修复及保护项目一般由县（市）级海洋主管部门作为承担单位申报并组织实施。海岛生态整治修复及保护项目，很多是针对有居民海岛的整治修复。根据《海岛保护法》的规定，有居民海岛由沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责分工管理。建议有居民海岛生态整治修复及保护项目申报材料，应当征求海岛所在县级政府或项目承担单位同级政府部门的意见，并由县（市）级人民政府或项目承担单位同级政府部门出具申请方案文件申报，以便县级政府统筹管理辖区内的有居民海岛，统一安排政府各职能部门积极参与和支持海岛生态整治综合工作，也便于项目批复后县（市）级海洋主管部门组织实施。
海岛生态整治修复及保护项目实施管理
海岛生态整治修复及保护项目批复后，如何进行实施过程中和实施后的验收和管理，尚未出台有关的规定，各地海岛生态整治修复及保护项目都是参照其他行业项目实施，正在探索经验。本部分针对项目实施管理提出5点建议。建立和完善项目管理流程海岛生态整治修复及保护项目由国家海洋局负责组织申报并同财政部进行会审后予以批复。方案编写、总支项目预算编制、项目实施的基本程序、施工图纸审查、施工过程的检查管理和技术监理、竣工验收管理等是项目实施工作的几大重要组成部分，也是影响项目执行质量的关键。管理部门应当逐渐完善管理制度，加大管理力度，对项目任务实施管理。陆地上建设工程从申请立项到施工许可，再到工程实施和竣工验收，已经建立了比较完善的管理流程，明确了管理依据和审查要件。对于新兴的海岛生态整治修复及保护项目的任务实施管理，可考虑以下两种方式。（1）项目实施方案批复的同时，财政部下拨了项目经费，后续的管理流程可参照现有陆地上建设工程的管理模式进行管理，如会商规划部门会审建设工程设计方案等，会商建设部门会审施工图纸、审查施工合同、备案安全措施、施工许可证等，会商监理单位和建设部门进行施工监理，会商建设、规划等部门联合进行工程预检查验收等。（2）国家海洋局应当建立具有海岛特点的统一管理的流程，明确项目施工图纸、施工、监理和验收等规定，对项目进行全面管理；也可以对部分环节进行统一管理，其他环节与陆地有关管理部门合作。明确项目勘察、设计、施工、监理单位的资质要求项目勘察、设计、施工、监理单位的能力和水平，直接决定海岛生态整治修复及保护项目实施的质量。目前，陆地上的建设工程，在勘察、设计、施工、监理等方面对具体承担单位都有明确的资质和技术要求。但是，海岛生态整治修复及保护项目不同于陆地上的建设工程项目，涉及岛陆及周边海域两部分，施工作业极易受到天气、交通的制约，造成项目实施难度大、成本多、危险系数高等诸多不利制约因素，部分整治修复内容，如岛陆植被修复、沿岸防波堤建设、植被保护绿化等，都需要考虑耐海水、海风腐蚀和海洋性气候因素，项目实施的风险较大，不确定性较高。应当根据海岛生态整治修复及保护项目属性的特点，以工程量或投入经费为标准，明确提出勘察、设计、施工、监理单位的资质要求，确保项目的有效实施。建立完善的项目档案材料项目档案记录了项目立项、实施、竣工的全过程，而具有保存价值的文字、图纸、图表和声像等是项目档案管理最有效的载体，各种载体的文件材料也是对海岛整治修复及保护项目实施效果的最好见证和检验。对于海岛生态整治修复及保护项目，除了与一般建设工程相类似的档案资料外，项目实施前的海岛现状和项目实施后效果的数据和影像资料尤为重要。海岛生态整治修复是要通过各种人为修复手段改变海岛生态环境受到破损的状态，修复前后的海岛对比资料是说明生态修复效果的最好依据，也是检查、验收海岛生态整治修复项目的重要档案资料。因此，建立完整的项目档案资料，尤其是准确、客观地反映修复前后的数据和影像对比资料，是管理部门需要引起重视的重要环节，也是各项目实施单位需要做好的基础工作。实施严格的质量管理和监督检查海岛生态整治修复及保护项目的部分建设内容是否按照方案实施，在实施工程中难以准确把握。例如，采取补沙的方式整治修复沙滩，由于海水的流动性和潮汐的自然作用，实际补沙的数量很难检查；修复岛陆植被，可能由于极端天气和客观环境的影响，植被的适应性能要求高，造成成活率极低，实际修复的数量和质量难以核实。因此，除了遵循现有的管理规定外，还应当建立结合项目实际的质量管理和监督检查制度，组织管理部门和专家队伍实施跟踪管理和全过程的记录管理，规范项目承担单位按规定执行，确保国家财政资金落到实处，充分利用，使有限的资金发挥出最大的效益，产生最大的生态效益和社会效益。国家已经开展了《海岛整治工程管理与绩效评价研究》，建议结合项目的特点，应尽快组织应用，为实施项目质量管理和监督检查提供技术支撑。组建专家团队跟踪项目执行海岛生态整治修复及保护项目刚刚实施不久，无论是管理还是施工技术，可能存在一些不尽完善的部分，国家和地方海洋管理部门应当组建专家团队，采取异地或本地相结合的办法不断跟踪项目执行过程，包括项目施工设计、项目施工、修复技术应用、项目质量管理和安全管理、项目验收及项目档案管理等，查找不足，完善和制定相应的管理制度和技术标准。国家编制了《海岛生态修复整治技术指南》，专家团队应当跟踪技术指南的应用情况，掌握这些技术是否具有普遍性和实用性，是否有新材料和新技术能够应用，不断提高海岛生态整治修复技术指导的科学性和有效性，真正把海岛项目做成百年大计工程。
海岛生态整治修复及保护项目关系到我国海洋权益和国防安全、生态安全的维护，关系到海岛地区民生保障能力的提升，是我国海岛工作的重要组成部分。海岛生态整治修复及保护项目的组织实施是一个系统的工程，涉及陆岛结合、勘察设计建设、海岛海域管理等多个组成部分和技术层面，但如何更好地组织实施并有效地实现项目本身的作用，还需要建立一套完善的管理流程和技术体系。本研究针对项目申报和实施过程管理工作中的一些问题，提出了以上几点建议，还需要在实践中进一步探索和检验。
本文作者：吴姗姗刘智训工作单位：国家海洋技术中心