论我国公益诉讼主体资格
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【摘 要】在2013年最新修订的《民事诉讼法》加入了公益诉讼的相关条款，成为此次修改的一大亮点。《民事诉讼法》第55条规定的可以提起公益诉讼的“法律规定的机关和有关组织”包括：人民检察院、享有法定职权的行政机关以及公益性社会团体。公民个人也可以提起公益诉讼。
【关键词】公益诉讼；原告主体资格；多元化
目前，公益诉讼在我国已被明确纳入民事法律体系之中，但纵观我国《民事诉讼法》，实质涉及公益诉讼的仅仅只有刚刚修订的第55条：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”该规定只是一个原则性的规定，在一定程度上给我们了一个关于公益诉讼原告主体资格的范围，但是到底哪些主体能够进行公益诉讼还需要进一步讨论，本文拟就此问题尝试讨论。
一、公益诉讼的主体资格
今天，伴随着公共利益越来越受重视，公益诉讼在我国的推行已经是势在必行的了。但在我国的现阶段，公益诉讼还面临着许多难以解决的问题，如总体侵害大，个体受害较小；侵权人、受害人事实上的地位不平等；诉讼花费大，个体受益小等等。这些问题都要求我们对于公益诉讼的完善必须更加的谨慎和全面。在程序法之中，一个极为重要的问题便是当事人的确定，包括了原告和被告。公益诉讼作为程序法的一部分，其最大的特点就在于它保护的是公共利益，但由于公共利益的权利主体是抽象且复杂的，因此公益诉讼原告的范围也在学界和实务界引起了巨大的关注和讨论。笔者也认为，面对我国公益诉讼刚刚起步这一现状，首先要解决好的便是原告主体资格这一关键问题。目前我国民事诉讼中关于主体资格的问题，要求只能由与案件有直接利害关系的当事人进行提起。但是面对越来越复杂的社会关系和经济的不断发展，以及公益诉讼的目的和其具有公益性的本质特征，都要求我们不能仅仅将公益诉讼的主体限定在单一主体之内，必须实现公益诉讼原告主体资格的多元化。
二、法律规定的机关和有关组织的主体资格问题
（一）法律规定的有关机关
关于“法律规定的机关”，含义是可以提起民事公益诉讼的机关，要有明确的法律作为权力来源的依据。这个依据不仅要求机关在设立和职能上是由法律规定，其提起公益诉讼的权利也要由法律明确规定。据此笔者认为法律规定的机关应包括检察机关和有法定职权的行政机关两大类。
1. 检察机关
检察机关不仅作为法定的法律监督机关，同时也代表着国家利益和社会利益，因而是有诉权提起公益诉讼的。在新《民事诉讼法》未生效前，检察机关就已经作为原告参与了多起公益诉讼的案件。实践证明，检察机关具有完善的组织系统，且检察人员具有相对较高的法制素养，从而能够更为高效便捷的完成调查取证、提讼等一系列的司法行为。当前在中国建立公益诉讼制度最大的阻力来自于行政权对于司法权的干预。由于现阶段大多数公益案件都是由于企业不正当经营造成的，主要就包括了环境污染和侵害消费者合法权益这两类。但这些企业往往都是当地的纳税大户，当地政府为了保证税收，通常可能会采取行政干预，以减轻对于该类企业的惩罚，甚至是免除惩罚。虽然中国的法制建设在不断完善，但由于传统思想的影响和现实情况的需要，行政权往往更为被重视，在这种情况下，社会组织和公民作为原告在实际上往往就可能与被告并未处在同一地位，从而司法权就无处发声。确认检察机关作为原告，不仅避免了原被告实际地位不平等的尴尬情况，同时也能更好的行使其监督权，减少行政干预，以此保证案件的公平公正公开的审理。最后，在国外，检察机关作为社会公共利益的代表，介入民事公益诉讼是通行做法。鉴于中国的公益诉讼刚刚起步，为了更快且更好的完成我国公益诉讼的建设，我们不能闭门造车，必须要合理地借鉴国外的先进经验。在主体资格这一前提性的问题上，检察机关作为原告的优点已经在国外得到了充分的验证。
2. 有法定职权的行政机关
对于行政机关能否作为公益诉讼的主体，理论界和实务界一直存有较大的争议。但笔者认为，符合一定条件的行政机关应该具有公益诉讼的原告主体资格。有法定职权的行政机关提起民事公益诉讼的理论基础在于诉讼信托，而诉讼信托又是建立在公共信托之上的。现代意义上的公共信托原则是由美国学者萨克斯在1970年提出的。他认为“阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产，公民为了管理他们的共有财产而将其委托给政府，从而政府与公民建立起信托关系”。当交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，为了更好的保护信托财产，公民也就将其的诉权随之委托给国家。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他机关，由这些机关代表国家机关提讼。而笔者认为，行政机关本身就是国家的代表，以国家的名义管理社会事务，所以应当将诉权分配给行政机关。而我国在2000年出台的《海洋环境保护法》第90条第2款也明文规定了，海洋环境监督管理部门有权对于破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的公益案件有权提起公益诉讼。这一条文也为行政机关作为公益诉讼的原告主体资格提供了法律依据，也将诉讼信托理论应用于实践。其次，依系统科学的等级层次原理，具有一定共同性的社会个体成员的利益经一定的利益集团进行初次的整合，再经过各种利益集团的再次整合，从而形成社会整体利益的机制是最为合理的。而国家作为各种利益集团再次整合形成的社会整体利益的代表，由其特设机关提讼，不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于严密的监督和有效的遏制之下，维护公民、法人和国家的经济利益，还可以在最大程度上保证标准的统一公正，避免私人可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益。而且行政机关由于其自身的性质和优越性，都意味着它更容易获得相关证据以更好的保护公共利益。最后，在当下已存在了以行政机关作为原告提起公益诉讼的先例。昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司在环保治污设施未竣工验收的情况下，将承包的养殖用地分割发包给200余户生猪养殖户，养殖废水渗入地下水系统，导致大龙潭水发黑发臭，人畜饮水困难。昆明市环保局作为原告提讼，昆明市检察院支持。2011年1月昆明市中级法院一审判决两企业立即停止对环境的侵害，向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付417.21万元及评估费13.252万元，用于治理被污染的大龙潭。两被告不服，提起上诉。2011年5月31日，云南省高级法院做出终审判决，驳回上诉，维持原判。这样的先例，已经证明了行政机关作为公益诉讼的原告有其实践基础。在多数时候行政机关的行为都代表着国家意志，现在从司法角度上确认其公益诉讼原告的主体资格，也体现了国家对于公益诉讼问题支持的态度，从而能够在一定程度上发挥导向作用，继而加速我国公益诉讼制度的建立和发展。
当然对于行政机关来说，作为公益诉讼原告应该有一定实体性和程序性的限制。第一，某类公益诉讼只能由具有对该类公共事务管理权的行政机关提起，否则在行政机关和部门之间容易造成互相推诿或权力冲突的情况。第二，由于行政机关的特殊性，对于行政机关作为原告提起的公益诉讼应当制定严格的程序，以保证司法公平。第三，法定的行政机关提起公益诉讼应作为最后一道防线，在检察机关、社会团体等作为原告可以完成的情况下，支持最为适宜。
（二）法律规定的有关组织
为了区分与行政机关的及有针对性的完成诉讼，这里法律规定的有关组织主要以公益性的社会团体为主。所谓公益团体是指公民自愿组成的，为了实现他们的共同意愿，按照基本章程开展活动的非盈利性社会组织。如消费者协会、中国环境保护协会等。社会团体应当作为公益诉讼的原告主体，主要原因有以下几个方面。首先，社会团体自身的灵活性，决定了它能够更快的适应社会的变化。其次，这里大部分社会团体都具有公益性的特征，提起公益诉讼更为符合该项制度的内部要求。最后，社会团体的成员来自于各个地区，能够在更大范围内关注公益，并且促进各地区的经验交流，从横向上推进公益诉讼的发展。当然，并不是所有的社会团体都可以提起公益诉讼，必须要对其加以限制。第一，该社会团体必须是依法登记成立的。第二，社会团体提起的相关案件必须与其基本章程有关联性，也就是说必须符合其设立的目的和初衷。
三、公民个人的主体资格问题
笔者在一开始就已经说明，如果要完善公益诉讼这一新型制度就必须实现主体资格多元化这一要求。没有明确确认公民的原告主体资格，虽然体现了国家立法机关的慎重，但确实是不应该的。首先，公民往往是最终的受害主体，面对公益诉讼，公民的提起相较于法定的机关和组织更具有主动性并带有强烈的维权效果。这不仅仅带动的是公益诉讼，更是对我国整个的诉讼体制都有极大的积极作用。其次，如果确定了公民的主体资格，这无疑也起到了一个巨大的导向作用。一方面从真正意义上实现的我国公民才是国家主人公这句话，另一方面也增强了公民的责任意识和法律意识，以此推动我国法制社会建立和实现。最后，在国外，公民个人以自己的名义提起公益诉讼的立法早已存在。罗马法中的“民众诉讼”、英国的“检举人制度”、德国的宪法诉讼制度和美国现行的民众诉讼制度均属于此类性质。这些国外的经验都可以证明，公民作为原告提起公益诉讼由其存在的合理性和必要性，同时这些经验也为公民在我国成为公益诉讼的原告主体提供了理论依据。
当然，不能否认我国当下公益诉讼制度和社会的整体大情况并不适宜由公民提起公益诉讼。但是，这些问题是可以通过诉讼程序的完善和对主体的保护加以解决的。如有学者认为，如果确立公民提起公益诉讼的主体资格，由于跨越了“直接利害关系”这一标准，可能带来滥用、误用公益诉讼的情况出现，但我们可以通过设置前置程序，规定奖惩措施等手段解决。例如建立案件预审制度，应由人民法院依据提起公益诉讼的案件事实和诉讼请求进行判断，从而保证案件属于公益诉讼的受案范围。而且诉讼费用和举证责任也是公民作为原告所要面临的重要问题。公益诉讼涉及到公共利益，这就不仅仅是牵扯到了诉讼费用，同时还要考虑评估、鉴定等环节，而这些环节所产生的费用往往都是非常巨大的。而且在公益诉讼中，被告往往在证据的占有和取得上都有着巨大优势，这使得公民在作为原告进行公益诉讼时困难重重。但这类问题我们可以制定诉讼费用有利于原告、举证责任倒置等规定来解决。
四、关于我国公益诉讼主体资格的建议
当前最为重要的是及时出台有关公益诉讼主体的明确范围和标准的司法解释和立法解释。新《民事诉讼法》中的“法律规定的机关和有关组织”这一规定，仅仅是原则性的同时也是模糊的，还是无法保证该项制度的确实可行。必须要明确其具体范围，只有这样才能做到有法可依。再来，笔者认为应当借鉴现代公益诉讼最为发达的美国的经验。美国现阶段实行的是集团诉讼的方式，集团诉讼是指众多权力者中的一部分人为了全体人的利益而提起的诉讼。当下，我国公益诉讼正面对着被侵害者数量多，以公民为原告仅能代表个人权益等问题。而集团诉讼的方式恰好能够弥补上述问题。最后，面对公益诉讼这一特殊诉讼，针对由公民提起的公益诉讼，建立原告保护制度也非常必要的。在公益诉讼中，被告通常来说都具有强大的经济实力，完善的组织机构，甚至在无形中由于经济因素可能得到政府的庇护。如果以公民为原告，公民就明显的处于了弱势地位，同时也是实际中公民不愿告和想告不能告的重要原因。如通过立法或出台相关法规，对于打击报复者进行处罚，严重者追究其刑事责任，从而对于提起公益诉讼公民的人身提供安全保证。同时，也可以对提起公益诉讼的公民进行一定的财政补贴。建立原告保护制度，就是为了避免原被告地位不平等的情况，从而促进公民积极行使权力。
公益诉讼制度的进程必将是艰难的但也是光明的。主体资格问题仅仅是公益诉讼一部分。但我们只有在这种不断的探索下，才能完善和发展它，也才能从真正意义上让公益诉讼进入一个新阶段。
参考文献
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[2] 孙佑海.对修改后的中公益诉讼制度的理解[J].法学杂志，2012（12）.